加快推進天然氣價格市場化的五大著力點

近日，《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》正式發(fā)布，其中對天然氣價格改革做出有時間表和路線圖的整體改革謀劃，顯現要加快推進天然氣價格市場化。

中共十八大特別是十八屆三中全會以來，天然氣價格改革進程明顯加快。近日，在天然氣產業(yè)鏈結構改革（又稱天然氣體制改革）推出前，《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》正式發(fā)布，其中對天然氣價格改革做出有時間表和路線圖的整體改革謀劃，顯現要加快推進天然氣價格市場化。筆者就具體措施，提出五大著力點建議。

第一，抓住改革“窗口期”，使天然氣產業(yè)鏈結構改革與價格改革相互促進。中國天然氣產業(yè)鏈2004年年底進入快速發(fā)展階段以來，天然氣供應整體偏緊。隨著經濟進入“新常態(tài)”和國際油價一路走低，中國天然氣供應從今年開始整體過剩，價格具備大幅下行空間，且可能持續(xù)幾年；加之，黨的十八大后凝聚起全面深化改革共識，提供了加快推進產業(yè)鏈結構改革的難得“窗口期”。一方面，通過推進產業(yè)鏈向競爭型結構演變，為天然氣價格市場化奠定堅實基礎，后者是前者的結果。而產業(yè)鏈上游供氣主體多元化和“實行網運分開”是形成競爭型產業(yè)鏈結構的關鍵所在。

另一方面，2005年年底開始，中國天然氣價格形成機制改革主要經歷了從出廠環(huán)節(jié)建立“理想起步價”（指天然氣價格與可替代能源價格的比價合理）到省級門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價”，整個改革基調是政府模擬市場。由此形成的價格，加大了市場在資源配置中的作用；同時，隨著產業(yè)鏈下游市場規(guī)模擴大，產業(yè)鏈上如調峰氣價、交叉補貼等一些價格扭曲問題仍在日益積累，政府模擬市場的固有缺陷開始顯現。加快天然氣價格市場化改革，為產業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展和結構改革注入內生動力，以前者促進后者，使兩者改革相互促進。

第二，以價格聯(lián)動和調峰氣價等為突破口，盡快全面理順天然氣價格。經過2013年開始的三年連續(xù)氣價調整，天然氣與替代能源的比價關系偏低局面已經發(fā)生改變、甚至逆轉，現在更多的是天然氣價格難以下降。2006年起，各地開始探索建立天然氣下游用氣價格與上、中游價格聯(lián)動機制，目前，非居民用氣價格的聯(lián)動機制已經建立起來。但居民用氣的價格聯(lián)動機制在個別地區(qū)沒有建立，如寧夏2012年5月在聽證后，否決了建立價格聯(lián)動機制的嘗試；已經建立的價格聯(lián)動機制與新的居民用氣階梯價格制度如何銜接，缺乏明確說法，從近日北京的聽證方案看，銜接也不盡合理。天然氣的調峰氣價制度缺失和交叉補貼現象嚴重，也成為全面理順天然氣價格突出難題，兩者有內在聯(lián)系，隨居民用氣階梯價格制度的建立，替代能源和天然氣國際市場價格的持續(xù)走低，特別是若今年四季度天然氣價格下調，如保持居民用氣價格不動，交叉補貼現象則可以大幅度緩解，也相當于天然氣調峰氣價獲得推動，如果一檔氣價保持價格聯(lián)動，二檔和三檔氣價保持與一檔氣價當初的比例，這才是調峰氣價制度獲得推動。

第三，以管網等基礎設施建設、運營規(guī)則和供氣主體多元化為突破口，加快放開天然氣氣源和銷售價格。中國天然氣產業(yè)鏈未來十年仍處于快速發(fā)展階段，管網、氣庫等基礎設施仍需大量建設，從規(guī)劃、建設就要實現投資主體多元化，基干線管道之外的基礎設施準許民營企業(yè)等控股，但運營實施新規(guī)則，使增量部分改革一步到位，極個別確有需要，才實施有期限豁免；對存量管網等基礎設施的改革可以設置過渡期和過渡形式，但不宜超過8年。以多管齊下，推動供氣主體多元化，可從增多天然氣進口商、堅持非常規(guī)資源市場準入多元化，以及加大常規(guī)存量資源混合所有制改革為抓手。按照國家發(fā)改委說法：天然氣占消費總量，實行市場調節(jié)價的為40%，則受到政府控制價格的為60%。但筆者觀察，目前供大于求局面下，后者價格“黏住”了前者價格?？衫媒?年來的供大于求局面，選擇東部沿海地區(qū)，優(yōu)先試點放開天然氣氣源和銷售價格，經過3年左右試點，擇機向其他地區(qū)推進，再用2年至3年時間逐步推開。

第四，以規(guī)范管網等基礎設施服務定價為突破口，合理制定天然氣管網輸配價格。在未來十年，省級區(qū)域管網、城市配氣管網、儲氣設施、液化天然氣（LNG）接收站等將獲得快速發(fā)展，按照最新《中央定價目錄》，這些基礎設施如需政府定價，則由地方政府定價。以前兩者為例，目前各地缺乏統(tǒng)一定價規(guī)范，成本核定五花八門，回報率也缺乏明確標準，省級區(qū)域管網回報率明顯偏高問題突出，而很多城市配氣管網回報率偏低，導致長期安全隱患，儲氣設施定價體系亟待建立；隨著跨區(qū)域管網風險的下降，其回報率目前看也已偏高，基干線管道聯(lián)網后如何定價也急需探索。中央政府應分類建立統(tǒng)一規(guī)則，規(guī)范管網等基礎設施服務定價，為降低天然氣輸氣管網價格、適當提高配氣管網的價格，打牢規(guī)則基礎。

第五，通過財稅制度手段，理順天然氣價格，推動區(qū)域用氣市場協(xié)調發(fā)展。目前的“市場凈回值”等定價方法，西部、特別是西部產氣區(qū)用氣價格偏高，在經濟下行壓力下，矛盾更突出。而西部天然氣區(qū)域市場起步晚，盡管天然氣消費量快速增加，但用戶對其價格敏感、承受力低，對低價氣嚴重依賴。如何使中國西部的下游區(qū)域市場（尤其是產氣區(qū)）用戶能夠使用并支付得起天然氣，使下游區(qū)域市場平衡持續(xù)地擴張，這是產業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展過程中需要面對的問題?？梢酝ㄟ^擇機提高資源稅率，和通過中央政府的轉移支付形式，加大西部下游區(qū)域市場（尤其是產氣區(qū)）高效、環(huán)保用戶的用氣補貼等，實現不直接“扭曲”天然氣市場價格的前提下，推動區(qū)域用氣市場等協(xié)調發(fā)展。

（作者：劉毅軍 為中國石油大學（北京）教授）