“十三五”電力規(guī)劃亟須進(jìn)行革命性調(diào)整創(chuàng)新

“十三五”電力規(guī)劃的新形勢(shì)新問(wèn)題新思路

我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)、電力需求放緩，面臨以霧霾為突出表現(xiàn)的環(huán)境污染和應(yīng)對(duì)全球變暖的氣候談判國(guó)內(nèi)外雙重壓力，面臨全面推進(jìn)能源生產(chǎn)、消費(fèi)、技術(shù)和體制革命，以及全方位加強(qiáng)國(guó)際合作的新要求，進(jìn)入了全面深化改革的關(guān)鍵期，分布式、智能電網(wǎng)、電動(dòng)汽車、用戶儲(chǔ)能、需求響應(yīng)和能源互聯(lián)網(wǎng)等各種新生事物不斷涌現(xiàn)，并得到快速發(fā)展。為適應(yīng)新形勢(shì)下的發(fā)展需要，“十三五”時(shí)期亟須對(duì)電力規(guī)劃進(jìn)行革命性調(diào)整和創(chuàng)新。我們必須以重大問(wèn)題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問(wèn)題深入研究思考，著力推動(dòng)解決我國(guó)能源電力發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問(wèn)題。

“十三五”電力規(guī)劃面臨的新形勢(shì)

1.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)給傳統(tǒng)電力規(guī)劃模式帶來(lái)挑戰(zhàn)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)，是黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為總書記的黨中央在科學(xué)分析國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、準(zhǔn)確把握我國(guó)基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征所作出的重大戰(zhàn)略判斷。這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大邏輯”。

一直以來(lái)，我國(guó)電力發(fā)展基本遵循“擴(kuò)張保供”的思路，單純?cè)黾影l(fā)電裝機(jī)和輸配電容量來(lái)滿足日益增長(zhǎng)的用電需求。與我國(guó)五年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要相伴的電力工業(yè)規(guī)劃，更像一個(gè)固定資產(chǎn)投資規(guī)劃，或產(chǎn)能擴(kuò)充規(guī)劃。這種以數(shù)量擴(kuò)張為主要特征的電力規(guī)劃模式，在電力短缺時(shí)期對(duì)保障電力安全供應(yīng)發(fā)揮了重要作用，也與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求“不缺電為第一要?jiǎng)?wù)”的大環(huán)境相適應(yīng)。我國(guó)目前的電源規(guī)劃模式是典型的“自下而上，層層批準(zhǔn)”模式。在這種模式下，電源點(diǎn)的投資建設(shè)審批只是以投資主體資格和項(xiàng)目建設(shè)可行性為依據(jù)，而沒(méi)有考慮單一電源與區(qū)域內(nèi)其他電源、電網(wǎng)消納能力以及負(fù)荷需求的協(xié)調(diào)問(wèn)題，從而導(dǎo)致電源建設(shè)的盲目性，電源建成后的發(fā)電能力得不到充分利用。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，尤其未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)將大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快化解產(chǎn)能過(guò)剩，限產(chǎn)關(guān)停高耗能產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)比重將持續(xù)上升，電力需求增速將會(huì)有較大回落，單純數(shù)量擴(kuò)張的電力規(guī)劃模式將使電源利用效率不高問(wèn)題更為突出。因此，我國(guó)電力規(guī)劃應(yīng)適應(yīng)新常態(tài)，樹(shù)立系統(tǒng)協(xié)調(diào)的規(guī)劃理念，從根本上轉(zhuǎn)變單純依靠擴(kuò)大規(guī)模滿足電力需求的思路，合理規(guī)劃好各種發(fā)電能源和輸配電容量，以更清潔、高效、可持續(xù)性發(fā)展的方式滿足安全供應(yīng)。

2.環(huán)境保護(hù)和碳減排將成為電力規(guī)劃的硬約束

“富煤、貧油、少氣”的能源資源結(jié)構(gòu)，逐年增加的經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及傳統(tǒng)的高耗能消費(fèi)方式使得我國(guó)逐漸成為全球碳排放總量最大的國(guó)家之一。能源生產(chǎn)與消費(fèi)總量迅速增長(zhǎng)的同時(shí)，污染物排放與環(huán)境日益惡化。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期，環(huán)境保護(hù)只是規(guī)劃的“軟約束”，執(zhí)行效果不理想。自“十一五”開(kāi)始，二氧化硫排放總量削減率成為約束性指標(biāo)，“十二五”新增氮氧化物作為被強(qiáng)制削減的污染物?！赌茉窗l(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014~2020年）》，對(duì)我國(guó)未來(lái)能源結(jié)構(gòu)體系進(jìn)行了規(guī)劃，到2020年，一次能源消費(fèi)總量控制在48億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，同時(shí)非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，煤炭消費(fèi)比重控制在62%以內(nèi)。展望“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期，環(huán)保將成為我國(guó)能源電力行業(yè)發(fā)展的“硬約束”。

習(xí)近平總書記在G20第九次峰會(huì)上宣布，中方計(jì)劃2030年左右達(dá)到二氧化碳排放峰值，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右。這是硬目標(biāo)、硬要求、硬任務(wù)。這要求我們采取比過(guò)去更大的力度控制碳排放量，化解日益增大的國(guó)際壓力。

以霧霾嚴(yán)重為突出表現(xiàn)的環(huán)境污染和應(yīng)對(duì)全球變暖的氣候談判所帶來(lái)的國(guó)內(nèi)外雙重壓力，要求電力規(guī)劃從原來(lái)的側(cè)重于以“擴(kuò)張保供”滿足電力需求，轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC電力供應(yīng)與環(huán)保低碳發(fā)展并重，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型。

3.能源革命給電力規(guī)劃思路帶來(lái)深刻變革

2014年6月習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第6次會(huì)議上提出能源“四個(gè)革命、一個(gè)合作”，即推進(jìn)能源消費(fèi)、能源供給、能源技術(shù)、能源體制四個(gè)革命以及全方位加強(qiáng)國(guó)際合作的戰(zhàn)略構(gòu)想，這標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的新時(shí)代。這將對(duì)能源規(guī)劃特別是電力規(guī)劃提出更高的要求和期望。

首先，能源消費(fèi)革命要求抵制不合理消費(fèi)，堅(jiān)決控制能源消費(fèi)總量，有效落實(shí)節(jié)能優(yōu)先方針，改變粗放式的能源發(fā)展和利用模式，這是貫徹落實(shí)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)兩大基本國(guó)策、強(qiáng)化節(jié)能減排管理的戰(zhàn)略新舉措。在我國(guó)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)雙重約束的國(guó)情下，過(guò)去那種只關(guān)注供應(yīng)側(cè)電力資源，不重視需求側(cè)管理資源的傳統(tǒng)規(guī)劃方法必須徹底改革，否則難以實(shí)現(xiàn)“抑制不合理能源消費(fèi)，堅(jiān)決控制能源消費(fèi)總量，加快形成能源節(jié)約型社會(huì)”的能源消費(fèi)革命目標(biāo)。

其次，能源供給革命要求建立多元供應(yīng)體系，大力推進(jìn)煤炭清潔高效利用，著力發(fā)展非煤能源，形成煤、油、氣、核、新能源、可再生能源多輪驅(qū)動(dòng)的能源供應(yīng)體系，同步加強(qiáng)能源輸配網(wǎng)絡(luò)和儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)。實(shí)施以清潔替代和電能替代為主要內(nèi)容的兩個(gè)替代，是能源可持續(xù)發(fā)展的重要方向，是對(duì)傳統(tǒng)能源生產(chǎn)消費(fèi)方式和理念的根本性變革。這就意味著，未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)將處于傳統(tǒng)化石能源與清潔能源并存的混合能源時(shí)代，傳統(tǒng)化石能源消費(fèi)比重將不斷下降，核電、新能源等清潔能源的比例將不斷上升，而且“以煤為主”的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍將長(zhǎng)期存在。但能源消費(fèi)和供給革命以及環(huán)保和低碳發(fā)展又要求我們必須向以可再生能源為主的新能源開(kāi)發(fā)與利用時(shí)代過(guò)渡，也就是逐步將傳統(tǒng)的化石能源供應(yīng)體系轉(zhuǎn)變?yōu)榍鍧嵞茉垂?yīng)體系。因此，“十三五”電力規(guī)劃，在努力開(kāi)發(fā)利用清潔能源的同時(shí)，不能忽視對(duì)傳統(tǒng)化石能源的清潔、高效利用。要注意傳統(tǒng)化石能源發(fā)電與清潔能源發(fā)電的協(xié)調(diào)配合、電源建設(shè)與電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)清潔能源與化石發(fā)電能源之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

第三，能源技術(shù)革命將給電力系統(tǒng)帶來(lái)深刻變革。分布式發(fā)電、微電網(wǎng)、智能電網(wǎng)、電動(dòng)汽車、用戶儲(chǔ)能、需求響應(yīng)和能源互聯(lián)網(wǎng)等各種新生事物不斷涌現(xiàn)，電力系統(tǒng)正面臨深刻變革——由原來(lái)的單側(cè)隨機(jī)性系統(tǒng)過(guò)渡為雙側(cè)隨機(jī)性系統(tǒng)。未來(lái)，以大規(guī)模風(fēng)能和太陽(yáng)能發(fā)電為主的可再生能源在整個(gè)電源結(jié)構(gòu)中的比例將持續(xù)增長(zhǎng)，由于其出力的波動(dòng)性和間歇性，發(fā)電側(cè)將不再可控。同時(shí)，隨著分布式發(fā)電和電動(dòng)汽車的普及、用戶儲(chǔ)能技術(shù)的提升，用戶負(fù)荷需求將不斷增長(zhǎng)以及用電特征將不斷變化，需求側(cè)的隨機(jī)性也在逐漸增大。也就是說(shuō)，電力系統(tǒng)的發(fā)電側(cè)和需求側(cè)都具有明顯的隨機(jī)性，此時(shí)的電力系統(tǒng)可以稱之為雙側(cè)隨機(jī)系統(tǒng)。雙側(cè)隨機(jī)性特征下電力系統(tǒng)的繼電保護(hù)、安全穩(wěn)定等方面面臨巨大挑戰(zhàn)，電力系統(tǒng)的實(shí)時(shí)供需平衡難度增大，系統(tǒng)調(diào)度的難度增大，也使各類電源規(guī)劃、電源與電網(wǎng)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)難度進(jìn)一步增大。

“十三五”電力規(guī)劃必須注意電力系統(tǒng)的這一深刻變革，利用傳統(tǒng)化石發(fā)電能源的靈活可控等優(yōu)點(diǎn)來(lái)彌補(bǔ)可再生能源發(fā)電的隨機(jī)性、不穩(wěn)定性等缺陷，實(shí)現(xiàn)發(fā)電出力的協(xié)調(diào)可控。同時(shí)配合需求側(cè)管理技術(shù)和儲(chǔ)能技術(shù)，使需求側(cè)用電負(fù)荷主動(dòng)配合發(fā)電出力，從而形成相對(duì)協(xié)調(diào)的“雙側(cè)可控系統(tǒng)”。電力規(guī)劃還需要具有技術(shù)前瞻性，大力推進(jìn)與新能源和分布式能源大規(guī)模發(fā)展相適應(yīng)的微電網(wǎng)、智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的發(fā)展，以小微、智能、就地平衡消納為主要特征的國(guó)際電網(wǎng)發(fā)展新趨勢(shì)，盡早解決清潔能源的“棄水、充風(fēng)、棄光”等問(wèn)題。

第四，能源體制革命是能源革命的保障，是最為重要和關(guān)鍵的。

體制革命對(duì)于理順改革各個(gè)相關(guān)方的關(guān)系，調(diào)整各方的相互影響和利益，確保改革的方向和路徑通暢具有極其重要的作用。并且，體制革命應(yīng)當(dāng)是政府主導(dǎo)的整體性頂層設(shè)計(jì)和體制改革，革命的對(duì)象不應(yīng)當(dāng)僅僅是對(duì)于各類能源企業(yè)和組織的管理體制的革命，而應(yīng)當(dāng)是對(duì)于包括政府行政管理及監(jiān)管體制在內(nèi)的體制革命，同時(shí)還必須包括與之相配套的法律法規(guī)的制定。因此，不論是政府行政管理機(jī)構(gòu)還是各類能源企業(yè)及組織，都不可能單獨(dú)完成這項(xiàng)工作。我們要堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系。

第五，全方位加強(qiáng)國(guó)際合作將為我國(guó)未來(lái)能源發(fā)展打開(kāi)新的市場(chǎng)。面對(duì)日益突出的能源供需矛盾和國(guó)際能源格局變化，未來(lái)我國(guó)必須充分利用全球能源資源，不但要“走出去”，也要“拿回來(lái)”。與資源供應(yīng)國(guó)強(qiáng)化經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，全面深化能源資源外交應(yīng)當(dāng)作為我我全球戰(zhàn)略的核心，積極推動(dòng)全球能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)高效化、低碳化和清潔化目標(biāo)。我國(guó)已繪就絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路合作建設(shè)藍(lán)圖。“一帶一路”上相當(dāng)多的國(guó)家為發(fā)展中國(guó)家，電力比較缺乏，而我國(guó)在電力裝備、規(guī)劃、工程施工和電站的應(yīng)用上有較高水平，從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)電力在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行領(lǐng)域過(guò)剩。“十三五”電力規(guī)劃需要制定加強(qiáng)國(guó)際合作方面的頂層設(shè)計(jì)方案，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)電力產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移。

4.全面深化改革給電力規(guī)劃帶來(lái)深刻影響

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作了頂層設(shè)計(jì)，明確提出推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革必須“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題就是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。2015年3月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]9號(hào)文件，以下稱“9號(hào)文”），揭開(kāi)了深化電力體制改革的序幕。

電源企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)都已經(jīng)是完全獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。同時(shí)，它們也是電力市場(chǎng)的主體，它們的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)基本上都是按照市場(chǎng)規(guī)律行事，因此，電力規(guī)劃工作也應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)則。

隨著我國(guó)電力市場(chǎng)的建設(shè)完善，電力行業(yè)的參與主體將會(huì)得到極大的豐富，電力交易自由化也會(huì)給電力行業(yè)規(guī)劃帶來(lái)更多的挑戰(zhàn)。

隨著電力市場(chǎng)參與主體的多樣化以及電力市場(chǎng)交易自由化，要在統(tǒng)一的電力行業(yè)規(guī)劃中均衡各參與主體的利益是十分困難的，也正因如此，才一定要避免“平行規(guī)劃”以及行業(yè)規(guī)劃的“碎片化”。因此，在國(guó)家層面的電力規(guī)劃中一定要統(tǒng)一思想，把國(guó)家整體能源發(fā)展戰(zhàn)略作為下一步我國(guó)電力行業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃的指導(dǎo)思想，貫穿始終。

“十三五”電力規(guī)劃亟須解決的幾個(gè)問(wèn)題

1.在電力規(guī)劃中如何引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的問(wèn)題

“十五”電力規(guī)劃發(fā)布以來(lái)，“十一五”、“十二五”期間都未發(fā)布統(tǒng)一的電力規(guī)劃。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)絕大部分為國(guó)有企業(yè)，是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，都有做大做強(qiáng)做優(yōu)的積極性，其目標(biāo)為追求自身利益的最大化。眾多電力市場(chǎng)參與主體利益多元化，導(dǎo)致電力系統(tǒng)的規(guī)劃和決策過(guò)于分散，且系統(tǒng)優(yōu)化嚴(yán)重不足。電力系統(tǒng)是一個(gè)連續(xù)運(yùn)行系統(tǒng)，其規(guī)劃與決策天然具有整體性，割裂這種整體性追求局部利益最大化，必然造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。具體表現(xiàn)為：電源規(guī)劃建設(shè)與電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)的不同步與不協(xié)調(diào)、新能源發(fā)電與電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)之間的不同步與不協(xié)調(diào)、新能源發(fā)電與傳統(tǒng)化石能源發(fā)電之間的不同步與不協(xié)調(diào)等“碎片化”現(xiàn)象，由此產(chǎn)生了電源重復(fù)建設(shè)、可再生能源并網(wǎng)比例偏低、電網(wǎng)設(shè)備利用效率低下、電網(wǎng)與電源規(guī)劃投入不計(jì)產(chǎn)出、一味做大做強(qiáng)，項(xiàng)目前期工作開(kāi)展缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，電力項(xiàng)目良性開(kāi)發(fā)秩序和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制未能建立，公平公開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)難以實(shí)施，企業(yè)“跑馬圈地”現(xiàn)象普遍，我們目前電力規(guī)劃中出現(xiàn)的問(wèn)題，與電力市場(chǎng)化推進(jìn)和政府職能轉(zhuǎn)變都是相關(guān)聯(lián)的。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國(guó)有企業(yè)改革和電力體制改革的推進(jìn)，電力市場(chǎng)參與主體將更加多元化，電力市場(chǎng)交易將更加自由化。在哪里建電廠、建什么樣的電廠、在哪里建輸電和配電線路，誰(shuí)來(lái)消納等電力資源合理配置問(wèn)題，如何發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，就成為“十三五”電力規(guī)劃首先要解決的問(wèn)題。

2.大規(guī)?？稍偕茉吹牟⒕W(wǎng)消納和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題

近年來(lái)，在強(qiáng)有力的政策推動(dòng)下，我國(guó)可再生能源發(fā)電發(fā)展迅速，政府和行業(yè)企業(yè)采取多項(xiàng)措施來(lái)促進(jìn)消納，但西南基地“棄水”和“三北”基地“棄風(fēng)”、“棄光”問(wèn)題仍然比較嚴(yán)重?？稍偕茉吹囊?guī)劃尤其是風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電的規(guī)劃更多地以自然資源論規(guī)劃，究竟電力市場(chǎng)在哪兒？怎么上網(wǎng)、消納？這些問(wèn)題考慮較少，其發(fā)展模式和規(guī)劃思路不改革，在“十三五”時(shí)期將面臨更大的挑戰(zhàn)。首先，“西南”基地和“三北”基地就地消納能力仍舊有限。其次，可再生能源外送通道落實(shí)較困難。再次，可再生能源發(fā)電外送有7%以上的損耗，由于其出力的波動(dòng)性和間歇性，需大量配套調(diào)峰電源，可再生能源外送規(guī)模不宜超過(guò)合理上限。最后，可再生能源電力補(bǔ)貼資金缺口及可再生能源電價(jià)附加增加壓力較大?！赌茉窗l(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014~2020年）》要求“2020年風(fēng)力發(fā)電成本與煤電相當(dāng)、光伏發(fā)電實(shí)現(xiàn)用戶側(cè)平價(jià)上網(wǎng)”，如果新能源企業(yè)不將其作為一個(gè)硬性的約束條件，還是寄希望繼續(xù)享受政府電價(jià)補(bǔ)貼追求數(shù)量擴(kuò)張，那么，當(dāng)新能源發(fā)展到較大規(guī)模后，電價(jià)較高、補(bǔ)貼不足、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的缺點(diǎn)將會(huì)越來(lái)越制約其可持續(xù)發(fā)展。如何促進(jìn)大規(guī)?？稍偕茉吹牟⒕W(wǎng)消納和可持續(xù)發(fā)展是“十三五”電力規(guī)劃急需解決的問(wèn)題。

3.燃煤發(fā)電在新增電源中的定位問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，電力需求放緩，“十三五”及未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)發(fā)電機(jī)組利用小時(shí)數(shù)將呈持續(xù)下降態(tài)勢(shì)。國(guó)家為防治大氣污染又嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)（東部已實(shí)行煤炭減量替代政策），環(huán)境治理力度加大，今后新增的電力需求，將主要由清潔低碳的非化石能源來(lái)提供。目前已核準(zhǔn)和已發(fā)路條火電項(xiàng)目的發(fā)電能力已超過(guò)“十三五”新增電力需求，如果“十三五”電力規(guī)劃不對(duì)煤電發(fā)展進(jìn)行合理調(diào)控，2020年煤電裝機(jī)可能會(huì)超過(guò)我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)所需要的煤電總裝機(jī)峰值，也即意味著煤電大規(guī)模過(guò)剩。煤電是實(shí)現(xiàn)“近零排放”之后繼續(xù)上大容量擔(dān)任基荷？還是要上具有調(diào)峰能力的合適容量的燃煤發(fā)電機(jī)組來(lái)支撐大規(guī)模風(fēng)電和光伏發(fā)電多發(fā)滿發(fā)呢？如何對(duì)煤電進(jìn)行合理調(diào)控和準(zhǔn)確定位是“十三五”規(guī)劃需要高度關(guān)注的問(wèn)題。

4.需求側(cè)資源如何納入規(guī)劃的問(wèn)題

以往的電力規(guī)劃更多地是解決電力資源配置問(wèn)題，以建電廠和輸配電線路等供應(yīng)側(cè)資源為代表，需求側(cè)用戶幾乎是被遺忘的市場(chǎng)主體，除了被動(dòng)接受電力供應(yīng)外，對(duì)電力系統(tǒng)的運(yùn)行基本上無(wú)能為力，在電力規(guī)劃中更未得到合理體現(xiàn)。在我國(guó)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)雙重約束的國(guó)情下，應(yīng)及早變革規(guī)劃思路，充分考慮需求側(cè)調(diào)峰錯(cuò)峰和節(jié)能提效潛力，推行電力供應(yīng)與需求緊密結(jié)合的綜合資源規(guī)劃辦法。

“十三五”電力規(guī)劃新思路

1.改革電力規(guī)劃?rùn)C(jī)制，逐步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

“十三五”電力規(guī)劃，應(yīng)該結(jié)合國(guó)家行政管理體制改革和電力體制改革，著重解決規(guī)劃自身的體制機(jī)制問(wèn)題。

要建立一種“自上而下，集中規(guī)劃”的政府規(guī)劃?rùn)C(jī)制，逐步改變現(xiàn)有“自下而上、層層批準(zhǔn)”的規(guī)劃模式。首先，在規(guī)劃制定環(huán)節(jié)，由國(guó)家能源局直接領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家電力規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)，并充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、電網(wǎng)企業(yè)、大型發(fā)電企業(yè)以及科研設(shè)計(jì)院等規(guī)劃研究力量，制定中長(zhǎng)期電力發(fā)展戰(zhàn)略。在電力中長(zhǎng)期戰(zhàn)略的指導(dǎo)下編制電力五年規(guī)劃，突出規(guī)劃方案的戰(zhàn)略性、前瞻性以及整體性，改變當(dāng)前重微觀、輕宏觀，重項(xiàng)目審批、輕規(guī)劃研究的規(guī)劃管理模式。應(yīng)該把電力規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)從項(xiàng)目審批逐步轉(zhuǎn)移到對(duì)于總量、結(jié)構(gòu)以及布局的優(yōu)化控制上。要改變“十二五”期間諸多專項(xiàng)電源規(guī)劃、區(qū)域電網(wǎng)規(guī)劃的碎片化現(xiàn)象，將各類電源規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃等均納入電力發(fā)展總體規(guī)劃，突出統(tǒng)籌電源與電網(wǎng)發(fā)展，煤電與清潔能源發(fā)展，發(fā)電與調(diào)度，各類電源基地布局與重要電力通道布局。其次，在規(guī)劃執(zhí)行環(huán)節(jié)，逐步改變電力項(xiàng)目由各企業(yè)“跑馬圈地”后政府審批的辦法，將規(guī)劃內(nèi)的電源項(xiàng)目實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，通過(guò)招投標(biāo)確定項(xiàng)目業(yè)主和價(jià)格，實(shí)際上相當(dāng)于將電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提前到建設(shè)環(huán)節(jié)。從電源項(xiàng)目選擇投資方開(kāi)始就引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而不是靠各種非經(jīng)濟(jì)、非市場(chǎng)的因素去競(jìng)爭(zhēng)、去圈地。電網(wǎng)項(xiàng)目實(shí)行備案制，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇投資主體和確定基準(zhǔn)(容量)電價(jià)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置電力資源的決定性作用，以利于從源頭上控制電力系統(tǒng)成本。

2.創(chuàng)新電力規(guī)劃方法，實(shí)現(xiàn)縱向源—網(wǎng)—荷—儲(chǔ)協(xié)調(diào)優(yōu)化

電力規(guī)劃要逐步引入綜合資源規(guī)劃的理念，將電力供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)的各種形式的資源綜合成為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃，從而達(dá)到整個(gè)規(guī)劃系統(tǒng)的社會(huì)總成本最小。以提高需求方終端用電效率所節(jié)約的資源同樣可以作為供應(yīng)方替代資源這樣一個(gè)新理念，使得可供利用的資源顯著增加，這樣做可降低電源、電網(wǎng)新建擴(kuò)建容量，節(jié)省大量供應(yīng)側(cè)資源投入，它能夠在保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)能源消費(fèi)總量的控制，大大降低環(huán)境污染物排放。另一方面，以智能電網(wǎng)技術(shù)、能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、先進(jìn)輸電技術(shù)、需求側(cè)響應(yīng)技術(shù)以及相關(guān)儲(chǔ)能技術(shù)作為支撐，實(shí)現(xiàn)電源與電網(wǎng)、電網(wǎng)與用戶、電源與用戶之間的資源優(yōu)化配置，即實(shí)現(xiàn)縱向“源—網(wǎng)—荷—儲(chǔ)”協(xié)調(diào)優(yōu)化模式。尤其當(dāng)未來(lái)大規(guī)模的間歇性、隨機(jī)性新能源電力接入電網(wǎng)之后，電力需求側(cè)管理及需求側(cè)響應(yīng)將成為未來(lái)新能源電力系統(tǒng)中重要的可調(diào)控資源，其將與傳統(tǒng)電源、儲(chǔ)能設(shè)施一起成為保證電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的重要支撐。

3.調(diào)整電源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)橫向多源互補(bǔ)

我國(guó)以煤為主的能源資源條件決定了我國(guó)以煤電為主的電源裝機(jī)結(jié)構(gòu)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不會(huì)改變。但當(dāng)前國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)和國(guó)際上碳減排的壓力日增，環(huán)境保護(hù)和碳減排已成為我國(guó)能源電力行業(yè)發(fā)展的“硬約束”。“十三五”時(shí)期，必須從根本上調(diào)整各類電源的定位，特別是在新增電源中清潔能源和煤電的定位，才能實(shí)現(xiàn)2030年左右，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右。

強(qiáng)化電力統(tǒng)一規(guī)劃，通過(guò)構(gòu)建高效能源傳輸平臺(tái)，利用傳統(tǒng)化石能源發(fā)電的可調(diào)控性、靈活性來(lái)彌補(bǔ)清潔能源的間歇性、波動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)“橫向多能源互補(bǔ)優(yōu)化”，形成多元化、集中式與分布式相協(xié)調(diào)、協(xié)同互動(dòng)的電力能源供應(yīng)體系，克服單一區(qū)域、單一類型新能源出力波動(dòng)。合理安排清潔能源發(fā)電與傳統(tǒng)燃煤發(fā)電的組合優(yōu)化，基于最大限度利用清潔能源的基本目標(biāo)來(lái)配備燃煤發(fā)電機(jī)組的調(diào)峰容量，實(shí)現(xiàn)各能源體之間的相互協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)清潔能源電力的高效外送和消納。

調(diào)整新能源發(fā)電發(fā)展思路，風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持集中與分散相結(jié)合原則，近中期優(yōu)先鼓勵(lì)分散、分布式開(kāi)發(fā)。根據(jù)社會(huì)承受力，設(shè)定未來(lái)若干年可再生能源上網(wǎng)電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼規(guī)模，并提前向社會(huì)公布，通過(guò)倒逼機(jī)制促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和優(yōu)勝劣汰，從而促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

另一方面，協(xié)調(diào)傳統(tǒng)功能電源與調(diào)峰電源建設(shè)發(fā)展，在電力系統(tǒng)加強(qiáng)調(diào)峰能力建設(shè)和需求側(cè)管理的基礎(chǔ)上，“十三五”規(guī)劃應(yīng)根據(jù)各地具體情況，按照保障發(fā)電機(jī)組合理利用小時(shí)數(shù)的原則，在充分挖掘現(xiàn)有機(jī)組發(fā)電潛力后，再確定新增煤電空間。

加快與之配套的輔助服務(wù)以及容量市場(chǎng)建設(shè)，讓燃煤發(fā)電從輔助服務(wù)市場(chǎng)上“掙大錢”，而它在電能市場(chǎng)上充其量只能“掙小錢”，從而平衡電力市場(chǎng)中不同類型、不同功能發(fā)電主體的利益，保證我國(guó)電力市場(chǎng)健康發(fā)展以及電力安全穩(wěn)定運(yùn)行。

（作者單位：華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院能源與電力經(jīng)濟(jì)研究咨詢中心）