油氣定價機(jī)制改革進(jìn)入新階段

10月15日公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》對成品油和天然氣等能源產(chǎn)品價格改革做出明確部署。我國成品油和天然氣價格改革進(jìn)入加快推進(jìn)的新階段。

10月15日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)正式公布，對成品油和天然氣等能源產(chǎn)品價格改革做出明確部署。我國成品油和天然氣價格改革正式進(jìn)入加快推進(jìn)的新階段。

成品油定價機(jī)制改革有望率先完成

我國從1998年開始推進(jìn)原油和成品油定價機(jī)制改革，經(jīng)過2001年、2006年、2008年和2013年對成品油價格形成機(jī)制的不斷調(diào)整完善，不僅理順了成品油價格，更重要的是建立起市場化程度較高的定價機(jī)制，保證了成品油市場正常供應(yīng)，促進(jìn)了成品油市場有序競爭，增強(qiáng)了企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。但也要看到，現(xiàn)行定價機(jī)制仍然是由價格主管部門參照國際原油市場價格變化確定國內(nèi)成品油價格，尚未實現(xiàn)成品油價格最終由市場競爭形成的改革目標(biāo)。《意見》明確提出“擇機(jī)放開成品油價格”，放開成品油價格意味著價格將由價格主管部門確定轉(zhuǎn)為由企業(yè)自主確定，即由市場競爭形成價格，問題在于如何理解“擇機(jī)”。筆者認(rèn)為，“擇機(jī)”并不意味著具體的時間，而應(yīng)理解為放開成品油價格的條件具備時。目前來看，在成品油終端銷售環(huán)節(jié)，競爭已較為充分；在煉制環(huán)節(jié)，2014年我國原油加工能力已超過7億噸，總加工能力大大超過國內(nèi)市場需求，其中地方煉油企業(yè)加工能力超過1億噸，即在煉油環(huán)節(jié)也具備競爭性。目前，只有在上游勘探開發(fā)和原油進(jìn)口環(huán)節(jié)的競爭性還有待增強(qiáng)，但隨著原油進(jìn)口經(jīng)營權(quán)的逐步放開，“油源”環(huán)節(jié)的競爭性也會不斷增強(qiáng)。一旦在“油源”環(huán)節(jié)的競爭性明顯增強(qiáng)，則放開成品油價格的條件就完全具備。總體判斷，同天然氣和電力價格形成機(jī)制改革相比，成品油定價機(jī)制改革有望率先完成。

過渡期天然氣定價機(jī)制改革的重點

我國天然氣定價最初實行“成本加成”的定價方法，從西氣東輸項目開始，逐步引入和可替代能源價格掛鉤的機(jī)制，從2011年開始，又在廣東和廣西試點按照“市場凈回值”的辦法定價，并從2013年7月開始在全國實行“市場凈回值”的定價方法。為不斷推進(jìn)天然氣價格的市場化改革，在海上天然氣價格實行市場定價的基礎(chǔ)上，近年來還陸續(xù)放開了頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格和液化天然氣(LNG)氣源價格，即在一定范圍內(nèi)實行市場競爭的方法。今年4月，先行試點放開直供用戶門站價格，是推進(jìn)天然氣價格市場化改革的又一次有益嘗試。放開直供用戶門站價格后，我國市場化定價的氣量比重占到全部氣量的40%左右。雖然天然氣價格改革取得重要進(jìn)展，但必須看到，按照“管住中間，放開兩頭”的能源價格改革總體思路和“完全放開氣源價格，政府只監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運(yùn)輸價格和配氣價格”的天然氣價格改革的最終目標(biāo)，未來幾年天然氣價格改革仍處于攻堅階段。從英國、法國、日本等發(fā)達(dá)國家天然氣價格改革的歷程看，大體遵循先放寬市場準(zhǔn)入，再推進(jìn)價格改革，先放開非居民用戶價格，再放開居民用戶價格，先放開用氣量大的用戶價格，再按用氣量的大小逐步放開全部用戶價格的改革路徑?；谀壳拔覈烊粴鈨r格改革所處階段和面臨的主要問題，借鑒國際經(jīng)驗，根據(jù)《意見》精神，預(yù)計未來幾年我國天然氣價格改革的重點將集中在四個方面。

一是解決交叉補(bǔ)貼問題，逐步理順居民價格。從國際經(jīng)驗看，由于居民用氣成本高，絕大多數(shù)國家居民用氣價格高于非居民用氣價格。近年來，我國多次上調(diào)了非居民用戶天然氣價格，但考慮到物價變化和社會穩(wěn)定等因素，居民氣價一直未做調(diào)整，居民氣價與非居民用戶的價差越拉越大，加劇了供氣矛盾。由于居民氣價過低，必須通過提高非居民用氣的價格進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，加大了非居民用戶的負(fù)擔(dān)，也在一定程度上扭曲了價格在資源配置中的作用?！兑庖姟诽岢鲆?ldquo;穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性”，根據(jù)《意見》精神，預(yù)計居民用氣定價機(jī)制改革將會加快，逐步減少交叉補(bǔ)貼，居民用氣價格將逐步理順。

二是加快價格調(diào)整頻率，建立和完善價格聯(lián)動機(jī)制。由于石油等替代能源價格頻繁大幅波動，天然氣價格調(diào)整周期過長不利于反映市場供求關(guān)系和替代能源價格變化情況，對調(diào)節(jié)供需和保證天然氣市場持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展不利，也不利于推進(jìn)天然氣價格改革進(jìn)程。特別是2014年下半年以來，隨著國際油價等替代能源產(chǎn)品價格持續(xù)大幅回落，國內(nèi)天然氣價格調(diào)整周期過長的弊端愈加突出。按照《意見》提出的“盡快全面理順天然氣價格”的要求，在過渡期內(nèi)，加快價格調(diào)整頻率，建立和完善價格聯(lián)動機(jī)制，將有助于盡快全面理順天然氣價格。建議加快天然氣價格調(diào)整頻率，對非居民用戶，調(diào)價周期可根據(jù)替代能源價格變化情況縮短為每個月或每季度調(diào)整一次；對居民用戶，調(diào)價周期可先縮短為每半年或每年調(diào)整一次。

三是繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)非居民用氣價格改革。從國際經(jīng)驗看，英國、法國、日本等國家的天然氣價格改革都是采取漸進(jìn)的方式逐步放開，并基本采取了按照用氣量大小逐步放開的方式?！兑庖姟诽岢鲆?ldquo;加快放開天然氣氣源和銷售價格”，下一步改革可以在總結(jié)今年4月放開直供用戶用氣門站價格的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放開用氣量較大的用戶價格，最終實現(xiàn)全面放開非居民用氣價格。

四是根據(jù)《意見》提出的“按照準(zhǔn)許成本加合理收益原則，合理制定電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)輸配價格”的要求，進(jìn)一步完善管道運(yùn)輸價格形成機(jī)制，合理制定管道運(yùn)輸價格，同時加強(qiáng)配氣價格監(jiān)管，促進(jìn)天然氣行業(yè)健康發(fā)展。

進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)改革

從目前中國油氣行業(yè)所處發(fā)展階段看，油氣定價機(jī)制改革要順利完成，還需要進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)改革，完善配套政策。

一是加快推進(jìn)油氣行業(yè)市場準(zhǔn)入改革，提高油氣市場的競爭性。“放開競爭性環(huán)節(jié)價格，充分發(fā)揮市場決定價格作用”的前提是建立競爭性的油氣市場，這就要求加快推進(jìn)油氣行業(yè)的市場準(zhǔn)入改革。在油氣上游勘探開發(fā)領(lǐng)域，近年來對邊際油田和頁巖氣等非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)準(zhǔn)入限制已有所放寬，建議未來對非常規(guī)油氣資源的市場準(zhǔn)入更加重視環(huán)保、安全等方面的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)許包括非公有制企業(yè)在內(nèi)的各類企業(yè)平等進(jìn)入非常規(guī)油氣勘探市場，并以此促進(jìn)我國油氣資源的勘探開發(fā)，增強(qiáng)油氣上游領(lǐng)域的競爭性。在油氣進(jìn)口環(huán)節(jié)，要盡快調(diào)整完善油氣進(jìn)口方面的相關(guān)規(guī)定，允許各類社會資金平等參與國際市場油氣資源采購，增強(qiáng)“油源”“氣源”環(huán)節(jié)的競爭。要加快LNG接收站和管道的“第三方準(zhǔn)入”管理，推動形成競爭型的市場結(jié)構(gòu)。

二是加強(qiáng)長輸管道和城市管道的政府監(jiān)管，逐步實現(xiàn)長輸管道和城市管道的獨立運(yùn)營，實施“第三方準(zhǔn)入”。建立競爭性的油氣市場，需要具有自然壟斷性的長輸管道和城市管道獨立運(yùn)營，由國家按照資產(chǎn)回報率等指標(biāo)核定價格。借鑒國際經(jīng)驗，宜逐步實現(xiàn)長輸管道和城市管道的獨立運(yùn)營，均實行“第三方準(zhǔn)入”，并科學(xué)確定管輸費率。

三是加強(qiáng)監(jiān)管體系建設(shè)。建立競爭性的油氣市場，加強(qiáng)對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，客觀要求建立與油氣行業(yè)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的現(xiàn)代監(jiān)管體系。由于目前的監(jiān)管體系還不能適應(yīng)油氣市場的發(fā)展要求，需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管體系建設(shè)，特別是要重視推進(jìn)市場價格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法。

四是盡快推出國內(nèi)原油期貨，支持和促進(jìn)天然氣交易中心的發(fā)展，逐步形成市場交易的基準(zhǔn)價格。為建立反映我國市場供求關(guān)系的原油基準(zhǔn)價格，擺脫被動跟隨國際市場的現(xiàn)行定價機(jī)制，需要推出中國的原油期貨。近年來，有關(guān)部門、單位正積極推進(jìn)原油期貨上市工作，積極推進(jìn)原油和成品油流通體制、貿(mào)易政策和價格政策等方面的改革，盡快推動原油期貨在國內(nèi)上市，這既有利于完善全球原油定價體系，也有利于為擇機(jī)放開成品油價格創(chuàng)造有利條件。在推進(jìn)天然氣價格市場化過程中，迫切需要加快形成對供需雙方交易具有參考意義的、由市場決定的基準(zhǔn)價格。目前，我國在上海已經(jīng)建立了天然氣交易中心，建議支持和促進(jìn)天然氣交易中心的發(fā)展，并使交易中心形成的價格逐漸成為市場定價的基準(zhǔn)價格，為進(jìn)一步推進(jìn)中國天然氣定價機(jī)制的市場化改革奠定基礎(chǔ)。

五是盡快完善生態(tài)補(bǔ)償制度，提高天然氣的市場競爭力。與煤炭相比，天然氣是更為清潔高效的能源產(chǎn)品，提高天然氣消費比重對節(jié)能減排等均具有重要意義。但必須看到，近3年來，煤炭價格持續(xù)大幅回落，而同期天然氣價格上調(diào)幅度較大，目前一些大工業(yè)用戶已開始減少天然氣用量，有的用戶開始重新使用煤炭。由于目前的煤炭價格中沒有包含對環(huán)境損害方面的成本，天然氣在同煤炭競爭中處于不利地位。《意見》提出要“完善資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，加快自然資源及其產(chǎn)品價格和財稅制度改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益”。建議盡快落實完善相關(guān)制度，為不同能源產(chǎn)品的公平競爭以及擴(kuò)大天然氣使用和天然氣價格改革創(chuàng)造有利條件。

六是妥善處理油氣價格調(diào)整對低收入群體、公益性行業(yè)等可能帶來的影響。本世紀(jì)以來，國際油氣價格頻繁大幅波動，而隨著我國油氣進(jìn)口依存度的不斷提高，國際油氣價格大幅波動對國內(nèi)相關(guān)行業(yè)和群體的影響也在加大。在推進(jìn)油氣等能源價格改革過程中，還要重視落實和完善社會救助等方面的政策，減輕因油氣價格調(diào)整對低收入群體和公益性行業(yè)等帶來的影響。(作者鄧郁松，為國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所副所長)