能源價(jià)格改革首提時(shí)間表：兩年內(nèi)基本放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域

隨著能源體制改革進(jìn)入深水區(qū)，其中的核心環(huán)節(jié)能源價(jià)格改革也進(jìn)入攻堅(jiān)期。10月15日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（下稱(chēng)意見(jiàn)），為石油、天然氣、電力等領(lǐng)域的價(jià)格改革劃定了清晰的時(shí)間表。

意見(jiàn)明確，到2017年，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格基本放開(kāi)，政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。到2020年，市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制基本完善，科學(xué)、規(guī)范、透明的價(jià)格監(jiān)管制度和反壟斷執(zhí)法體系基本建立，價(jià)格調(diào)控機(jī)制基本健全。

輸配電價(jià)改革試點(diǎn)逐步覆蓋各省級(jí)電網(wǎng)，完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制

針對(duì)電力領(lǐng)域，意見(jiàn)提出，按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”總體思路，推進(jìn)電力等能源價(jià)格改革，促進(jìn)市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)，穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性。有序放開(kāi)上網(wǎng)電價(jià)和公益性以外的銷(xiāo)售電價(jià)，建立主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。把輸配電價(jià)與發(fā)售電價(jià)在形成機(jī)制上分開(kāi)，單獨(dú)核定輸配電價(jià)，分步實(shí)現(xiàn)公益性以外的發(fā)售電價(jià)由市場(chǎng)形成。按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，合理制定電網(wǎng)輸配價(jià)格。

這一表述，與今年3月下發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]9號(hào)，下稱(chēng)9號(hào)文）完全契合。9號(hào)文是指導(dǎo)當(dāng)前正在進(jìn)行的電力體制改革的綱領(lǐng)性文件。

“關(guān)鍵是有了時(shí)間表，這是最核心的，以往的改革都是有基本原則，但沒(méi)有時(shí)間表。”廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)對(duì)澎湃新聞評(píng)價(jià)稱(chēng)。正如林伯強(qiáng)所說(shuō)，在中國(guó)此前十余年的電力體制改革中，曾出臺(tái)過(guò)許多具備清晰改革目標(biāo)的文件，但在具體執(zhí)行中，往往因不斷地設(shè)置“試點(diǎn)”、沒(méi)有時(shí)間表而無(wú)限期延后甚至最終流產(chǎn)。

林伯強(qiáng)稱(chēng)，價(jià)格改革往往最為艱難。從現(xiàn)在到2020年的時(shí)間還相對(duì)寬裕，但到2017年只剩下2年時(shí)間，若能真正完成，無(wú)疑是巨大的進(jìn)步，但在具體實(shí)施中，困難還很多。“但是意見(jiàn)中也作了一個(gè)注腳，基本放開(kāi)，究竟怎樣算基本放開(kāi)？這個(gè)度如何把握？”

意見(jiàn)還提出，擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍，逐步覆蓋到各省級(jí)電網(wǎng)，科學(xué)核定電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入和分電壓等級(jí)輸配電價(jià)，改變對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管模式，逐步形成規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的獨(dú)立輸配電價(jià)體系。在放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)之前，完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制和標(biāo)桿電價(jià)體系，使電力價(jià)格更好反映市場(chǎng)需求和成本變化。

目前，輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍已從深圳擴(kuò)大到蒙西、安徽、湖北、寧夏、云南、貴州六省。就在此前兩周，國(guó)家發(fā)改委密集批復(fù)了貴州、云南和蒙西三地電價(jià)改革試點(diǎn)的相關(guān)請(qǐng)示。根據(jù)意見(jiàn)，試點(diǎn)還將繼續(xù)擴(kuò)圍，輸配電價(jià)改革也將繼續(xù)提速。

對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委能源研究所所長(zhǎng)韓文科對(duì)澎湃新聞稱(chēng)，試點(diǎn)肯定會(huì)繼續(xù)擴(kuò)展，“這些試點(diǎn)不是一般意義上的試點(diǎn)，本身就是帶有推廣性質(zhì)的。”對(duì)于時(shí)間上的緊迫性，韓文科說(shuō)，既然整個(gè)頂層設(shè)計(jì)的要求是2017年放開(kāi)，能源領(lǐng)域的價(jià)改就要在這個(gè)時(shí)間之前實(shí)現(xiàn)。

另有電力專(zhuān)家對(duì)澎湃新聞提出，在煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)尚未有效運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，電力改革面臨的情況更復(fù)雜、阻礙也更大。韓文科認(rèn)為，意見(jiàn)中“完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制”的表述，意味著改革之后的煤電聯(lián)動(dòng)將會(huì)有別于此前的機(jī)制設(shè)計(jì)。

據(jù)澎湃新聞了解，9號(hào)文的六個(gè)核心配套文件，即《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，發(fā)布在即。

油氣價(jià)格改革最大障礙在于既得利益者

針對(duì)油氣領(lǐng)域價(jià)格改革，《意見(jiàn)》提到，會(huì)擇機(jī)放開(kāi)成品油價(jià)格，盡快全面理順天然氣價(jià)格，加快放開(kāi)天然氣氣源和銷(xiāo)售價(jià)格。

目前，國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格變化每10個(gè)工作日調(diào)整一次，當(dāng)調(diào)價(jià)幅度低于50元/噸時(shí)，不作調(diào)整，納入下次調(diào)價(jià)時(shí)累加或沖抵。也就是說(shuō)，和國(guó)際油價(jià)掛鉤，但無(wú)法體現(xiàn)國(guó)內(nèi)供需關(guān)系。

“放開(kāi)成品油價(jià)格后，意味著國(guó)家不再有一個(gè)基準(zhǔn)價(jià)，而是由上游生產(chǎn)企業(yè)、下游煉化企業(yè)等供需關(guān)系決定價(jià)格，這對(duì)于中國(guó)的汽柴油市場(chǎng)發(fā)展來(lái)說(shuō)是一種推進(jìn)。”中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員陳占明告訴澎湃新聞。

相較于成品油成熟的定價(jià)機(jī)制，國(guó)內(nèi)天然氣定價(jià)采取的是凈回值法。具體來(lái)說(shuō)，天然氣的銷(xiāo)售價(jià)格與可替代能源價(jià)格（前提是可替代能源價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成）掛鉤，在此基礎(chǔ)上倒扣輸配費(fèi)用回推天然氣各供應(yīng)環(huán)節(jié)的價(jià)格。

此前，國(guó)家雖然對(duì)天然氣價(jià)格進(jìn)行多次改革，但仍無(wú)市場(chǎng)化可言。甚至有分析師認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)內(nèi)的天然氣已基本喪失經(jīng)濟(jì)性。這與中國(guó)提倡清潔能源利用的規(guī)劃不符，也與國(guó)家期待提高天然氣應(yīng)用、提高一次能源消費(fèi)占比的愿景相背離。

“從今年上半年中國(guó)的天然氣使用增速來(lái)看，是歷史最低的水平，只有3%-4%。出于清潔能源使用和環(huán)境保護(hù)的考慮，對(duì)天然氣價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，有利于提高國(guó)內(nèi)天然氣的使用率。”安迅思燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈總監(jiān)黃慶告訴澎湃新聞。

在陳占明看來(lái)，由于當(dāng)前國(guó)際油價(jià)整體處在低位，在此時(shí)進(jìn)行成品油價(jià)格調(diào)整，可以起到一定的緩沖，對(duì)國(guó)內(nèi)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)不會(huì)感受到太大壓力。但天然氣價(jià)格此前存在進(jìn)口成本高于銷(xiāo)售價(jià)格的問(wèn)題，因此在調(diào)整后，短期內(nèi)對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)并不是一個(gè)利好。

“國(guó)家層面是希望盡快在油氣領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，讓市場(chǎng)來(lái)主導(dǎo)油氣價(jià)格。而推進(jìn)市場(chǎng)化的最大阻礙可能會(huì)來(lái)自既得利益者。特別是像‘三桶油”等國(guó)有企業(yè)，他們擁有從上游開(kāi)采到下游煉化的一體化產(chǎn)業(yè)，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，推進(jìn)能源價(jià)格市場(chǎng)化會(huì)觸碰到他們的利益。”陳占明說(shuō)。

通過(guò)完善服務(wù)價(jià)格政策，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域的價(jià)格到位

在環(huán)境領(lǐng)域，北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(zhǎng)薛濤對(duì)澎湃新聞稱(chēng)，國(guó)家重視環(huán)境領(lǐng)域的發(fā)展，將完善環(huán)境服務(wù)價(jià)格政策列為重點(diǎn)領(lǐng)域價(jià)格改革方向之一，該《意見(jiàn)》中提到的內(nèi)容基本已在研究制定或推進(jìn)實(shí)施中。

薛濤稱(chēng)，由于環(huán)境領(lǐng)域基本上屬于公共事業(yè)，其不存在所謂的價(jià)格機(jī)制。比如，水價(jià)并不像煤價(jià)等存在完全由市場(chǎng)來(lái)定價(jià)的情況，基本上是盡量讓收取的費(fèi)用能完全覆蓋掉其全成本即可。而當(dāng)前環(huán)境領(lǐng)域價(jià)格到位的比例僅50%左右，預(yù)計(jì)到2020年環(huán)境領(lǐng)域的平均成本將會(huì)上漲一倍，環(huán)境領(lǐng)域價(jià)格的將逐步實(shí)現(xiàn)到位。

比如在水價(jià)方面，薛濤稱(chēng)，污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高是一個(gè)大的趨勢(shì)。因目前的水價(jià)包括供水水價(jià)、污水處理費(fèi)用和水資源費(fèi)等，未來(lái)水價(jià)將會(huì)有一波的漲價(jià)潮，這波漲價(jià)潮將會(huì)逐漸在一、二、三線(xiàn)城市間鋪開(kāi)。

《意見(jiàn)》提到，合理提高污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于污水處理和污泥處理處置成本，探索建立政府向污水處理企業(yè)撥付的處理服務(wù)費(fèi)用與污水處理效果掛鉤調(diào)整機(jī)制，對(duì)污水處理資源化利用實(shí)行鼓勵(lì)性?xún)r(jià)格政策。薛濤稱(chēng)，早在2015年年初，發(fā)改委、財(cái)政部、住建部三部門(mén)就聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》，提高污水處理費(fèi)。其中規(guī)定，2016年底前，設(shè)市城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95元等。而這個(gè)價(jià)格也僅僅能夠覆蓋掉一定條件下污水處理廠的污水處理費(fèi)，將來(lái)可能還會(huì)有更進(jìn)一步的調(diào)整。

此外，《意見(jiàn)》還提出，通過(guò)環(huán)保稅收和環(huán)保收費(fèi)相結(jié)合來(lái)提高企業(yè)主動(dòng)治污的積極性，不過(guò)現(xiàn)在暫未有確定消息說(shuō)環(huán)境稅什么時(shí)候進(jìn)行開(kāi)征，雖然環(huán)境稅征收可能還需要時(shí)間，但是一個(gè)發(fā)展的大方向。

薛濤稱(chēng)，在這些政策實(shí)施過(guò)程中，可能不會(huì)很容易。因?yàn)榄h(huán)境領(lǐng)域有一些大量的通過(guò)中央財(cái)政支付轉(zhuǎn)移資金的項(xiàng)目，有時(shí)地方政府的價(jià)格調(diào)整不到位的話(huà)，還需中央財(cái)政進(jìn)行支付。但《意見(jiàn)》中沒(méi)有提到關(guān)于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的事情，如果有這個(gè)的話(huà)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域價(jià)格到位的力度可能會(huì)大一些。