非法捕撈需要全球共同應(yīng)對(duì)

圖片來源：PaulHilton/Greenpeace

對(duì)全球海洋環(huán)境具有重要意義的國際性會(huì)議“我們的海洋”于周一在智利召開，聯(lián)合行動(dòng)打擊過度捕撈及海洋污染將是此次會(huì)議的重要議題。

政策制定者，學(xué)者和非政府組織齊聚智利的港口城市瓦爾帕萊索，共同探討應(yīng)對(duì)非法捕撈，解決海洋塑料污染、海洋酸化問題，以及應(yīng)對(duì)氣候變化的方案。智利外交部長埃拉爾多·穆尼奧斯和美國國務(wù)卿克里是會(huì)議的主要發(fā)言人。

此外，會(huì)議還將尋求建立海洋保護(hù)區(qū)，以保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)。

今年5月，中國幾家遠(yuǎn)洋漁業(yè)公司漁船因被發(fā)現(xiàn)在西非國家向當(dāng)事國謊報(bào)漁船噸位，引發(fā)國內(nèi)外媒體的廣泛報(bào)道。中國農(nóng)業(yè)部目前還沒有公布具體的處理辦法。

此事之所以引起如此大的反響，不僅因?yàn)橹袊谖鞣堑臐O船數(shù)量和捕撈規(guī)模大大增加，和歐洲國家、韓國當(dāng)年大規(guī)模進(jìn)入西非捕魚時(shí)一樣，引來了更多的關(guān)注和指責(zé)；也因?yàn)樯鲜兰o(jì)50年代以來世界漁業(yè)資源大幅衰退，違法違規(guī)捕撈成為全球漁業(yè)資源管理最主要的威脅之一。中國在公海區(qū)域漁業(yè)組織的違法違規(guī)捕撈記錄很少見，但在非洲是個(gè)例外：中國在非洲專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域有462艘漁船，在47個(gè)外來捕撈國中列首位，違法違規(guī)記錄也居于前列。

違法違規(guī)捕撈，一般稱為IUU捕撈，是對(duì)非法、不報(bào)告和無監(jiān)管（illegal,unreported,unregulated）捕撈的統(tǒng)稱。世界90%的漁業(yè)活動(dòng)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行，IUU也主要發(fā)生在這里。成立于2012年的全球海洋委員會(huì)（Global Ocean Commission），在其2014年發(fā)布的《從惡化到恢復(fù)全球海洋救助方案》報(bào)告中說：“IUU捕撈最接近的估值是每年100至235億美元。”——占漁業(yè)捕撈總量的18%。不過由于不報(bào)告和非法捕撈的存在，IUU捕撈的確切數(shù)量很難評(píng)估。

IUU捕撈之所以成為全球海洋管理的主要難題之一，問題正在于此——無法知曉捕撈規(guī)模，難以監(jiān)管，也無法評(píng)估實(shí)際影響。

前歐盟海洋事務(wù)和漁業(yè)部委員Maria Damanaki說：“IUU捕撈的危害是多層面的，它給漁業(yè)資源造成額外的不可預(yù)知的壓力，讓保護(hù)工作前功盡棄，通過不正當(dāng)競爭擾亂市場，這對(duì)合法捕撈者不公平，同時(shí)也危害著沿海以捕撈為生的人的生計(jì)，對(duì)發(fā)展中國家而言尤其如此。”

IUU行為范圍很廣，包括在禁漁期和禁入水域捕魚，捕獲禁捕物種，使用禁用工具如禁止使用的漁具，捕獲量超配額，漁船無證照、無國籍，以及使用方便國旗（選擇性地使用多面國旗）逃避監(jiān)管等。

助長了IUU捕撈的因素也很多。例如一些國家不負(fù)責(zé)任地為漁船發(fā)放船旗，卻沒有能力或者意愿進(jìn)行有效的監(jiān)管，給漁船從事IUU捕撈提供了機(jī)會(huì)——大部分漁船都沒有唯一識(shí)別標(biāo)識(shí)，可以方便地更換船旗、船主和船名，一些漁船也在被發(fā)現(xiàn)IUU捕撈之后，更改船名或船旗繼續(xù)捕撈；一些希望約束IUU行為的國家則因?yàn)槿狈芾砟芰蛨?zhí)行能力無法進(jìn)行有效監(jiān)管；市場的管理不夠嚴(yán)格也給了非法捕撈生存的空間。此外，許多國家（歐盟、美國、中國、日本等）高額的漁業(yè)補(bǔ)貼使得一些本來無法盈利的漁船和遠(yuǎn)洋漁業(yè)公司也生存下來，捕撈能力過剩無法緩解，限制捕撈額度和禁漁等管理措施更難奏效。最大的問題是，現(xiàn)在非法捕撈的漁獲物還可以通過各種方式進(jìn)入市場取得利益，例如海上轉(zhuǎn)運(yùn)船可以搜集多條漁船的漁獲物運(yùn)送上岸，非法漁獲混雜其中得以“洗白”。

為了應(yīng)對(duì)非法捕撈行為，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在1995年10月31日通過了《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》（CCRF），并于2001年在羅馬締結(jié)了《防范、遏制和消除非法的、未作報(bào)告的及未被管理的捕魚行為的國際行動(dòng)綱領(lǐng)》（IPOA-IUU），引領(lǐng)全球海洋國家進(jìn)行負(fù)責(zé)任的漁業(yè)管理。歐盟，現(xiàn)在也通過貿(mào)易制裁的方式來懲罰IUU應(yīng)對(duì)不力的國家，被歐盟列入“打擊IUU不力”的國家，其出口水產(chǎn)品不能進(jìn)入歐盟，其船只也不能到歐盟水域捕撈。

不過，從二戰(zhàn)之后開始的近50年無監(jiān)管、高強(qiáng)度遠(yuǎn)洋捕撈，已經(jīng)積累了巨大的捕撈能力，把所有漁船都納入監(jiān)管體系并淘汰剩余捕撈能力是一個(gè)漸進(jìn)的過程，違法違規(guī)捕撈沒有也不可能因?yàn)楣芾淼囊?guī)范化立刻消失。事實(shí)上歐洲國家在自己海域漁業(yè)資源減少后，也在西非進(jìn)行了數(shù)十年的非法捕撈。

上述中國漁船謊報(bào)噸位行為，也是IUU捕撈的一種。中國記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，涉事船只向西非國家報(bào)告的噸位大大小于在中國登記的噸位，個(gè)別船只甚至少一半以上。船舶噸位是船艙的容積，由船舶所屬國根據(jù)國際海事組織在1969年出臺(tái)的《國際船舶噸位丈量公約》計(jì)算核定。由于漁業(yè)資源衰退，一些國家在漁船數(shù)量之外，也通過在特定區(qū)域控制漁船的噸位來控制捕撈力度。此外，外國船只需要交納入漁費(fèi)用以獲得入漁許可證，很多國家以漁船噸位作為一個(gè)參數(shù)，小噸位就意味著少繳費(fèi)，西非區(qū)域漁業(yè)組織常設(shè)秘書處干事Ibrahima Sylla Salif對(duì)中國記者說。

西非海域是世界上漁業(yè)資源最豐富的地區(qū)之一，也是非法捕撈最嚴(yán)重的地區(qū)之一。綠色和平報(bào)告《西非漁業(yè)資源之殤》指出，該區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平有限，在漁業(yè)管理上的資金和執(zhí)法投入嚴(yán)重不足，同時(shí)又不得不出賣入漁權(quán)以獲取收入，導(dǎo)致IUU和過度捕撈問題更加嚴(yán)重。不列顛哥倫比亞大學(xué)的研究者在2009年曾發(fā)表報(bào)告稱，大西洋中東部每年37%漁獲物是來自于非法捕撈，遠(yuǎn)高于前述世界平均水平18%。上海海洋大學(xué)凱原法學(xué)院教授薛桂芳也向中外對(duì)話證實(shí)了西非漁業(yè)管理和執(zhí)法能力的欠缺。

相比專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，公海由于沒有直接責(zé)任國，且范圍太廣執(zhí)法覆蓋面積很有限，IUU的管理更加困難。例如，漁船的船旗國擁有管轄的便利，對(duì)違法捕撈管制負(fù)有首要責(zé)任，也通常在公海IUU事件中協(xié)助區(qū)域漁業(yè)組織進(jìn)行調(diào)查和處理。但是在公海發(fā)現(xiàn)的IUU捕撈常常沒有船旗，無法判定是哪國的漁船，也就難以實(shí)施后續(xù)的監(jiān)管行為。南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（CCAMLR）網(wǎng)站顯示，截至今年9月18日，CCAMLR在南極大陸周圍的大洋共發(fā)現(xiàn)IUU漁船17艘（均來自非締約國家），除了其中7艘（尼日利亞3艘，毛里塔尼亞2艘，坦桑尼亞和伊朗各1艘）以外，其他都沒有船旗。包括這些“有主”的漁船在內(nèi)，大部分漁船在被列入黑名單之后又多次出現(xiàn)在該海域。在印度洋金槍魚委員會(huì)（IOTC）的IUU漁船黑名單上，從2011年9月至今共有54艘船，只有6艘有船旗。

海洋管理和IUU之間幾乎形成了一對(duì)悖論——資源越少，越要爭奪。管理的困境有時(shí)也會(huì)導(dǎo)致極端的處理方式。為了顯示維護(hù)漁業(yè)資源的決心，印度尼西亞在今年5月炸毀了41艘被印尼海軍扣押的非法捕撈漁船，除一艘中國漁船外，其他來自越南，泰國等。這不是印尼第一次炸毀非法捕撈漁船，2014年12月和今年1月，印尼分別炸毀了2艘泰國漁船和1艘馬來西亞漁船。印尼總統(tǒng)佐科自去年10月上臺(tái)以來實(shí)行了“炸毀非法漁船”政策，并聲稱非法捕撈給印尼造成了每年200億美元的損失。

但是這種方式并不是普適的，例如懲治公海非法捕撈就難效仿；同時(shí)，炸毀漁船不僅需要經(jīng)濟(jì)成本，環(huán)保組織也批評(píng)印尼當(dāng)局沒有考慮漁船燃油泄漏以及碎片會(huì)留在海洋中，對(duì)海洋環(huán)境并無好處。

全球海洋委員會(huì)（GOC）提出了希望在船舶管理，海上捕撈，港口卸貨和市場端進(jìn)行控制。例如，不給有IUU記錄的漁船登記注冊，不發(fā)給船旗；公海上可以將商業(yè)漁船已經(jīng)采用的國際海事組織（IMO）編號(hào)和追蹤系統(tǒng)擴(kuò)大應(yīng)用到公海漁船上，給漁船以終身唯一識(shí)別號(hào)碼，并方便追蹤漁船位置和識(shí)別更換船旗船名后的IUU漁船；加強(qiáng)區(qū)域漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法工作；要求所有漁船在公海捕魚的《聯(lián)合國海洋法公約》和《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》，并按照相關(guān)規(guī)定管理漁船；在港口禁止非法漁船進(jìn)入，阻止非法漁獲物上岸；市場方面也從多角度進(jìn)行產(chǎn)品來源監(jiān)督和追蹤。從船舶注冊到漁獲上岸，需要形成完整的防御鏈條，也需要全球共同行動(dòng)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的疏漏都可能導(dǎo)致全球行動(dòng)的失敗。

對(duì)發(fā)展中的漁業(yè)大國中國而言，當(dāng)《中華人民共和國漁業(yè)法》最新修訂稿正在征集意見中。綠色和平中國海洋項(xiàng)目主任周薇對(duì)中外對(duì)話說，還是希望中國能夠?qū)W習(xí)最先進(jìn)的國際管理理念，積極承擔(dān)更多應(yīng)對(duì)IUU的責(zé)任。

不過，上海海洋大學(xué)海洋科學(xué)學(xué)院戴小杰教授對(duì)中外對(duì)話說，針對(duì)過度和非法捕撈的管理措施中，最有效的還是市場端的管理。切斷非法漁獲物的去路或減少收益，冒險(xiǎn)從事非法捕撈的行為自然會(huì)減少。