油氣行業(yè)或先行“混改” 民資進(jìn)入尚存門檻

剛剛過去的“十一”黃金周，對(duì)于許多國企領(lǐng)導(dǎo)人來說，注定是心神不寧的。因?yàn)榫驮诠?jié)前的9月13日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，對(duì)深化國有企業(yè)改革作出了重大部署。作為國企改革的頂層設(shè)計(jì)，《意見》系統(tǒng)闡述了全面改革的總體要求、原則和整體思路，勾勒了國有企業(yè)改革發(fā)展路徑。

此后，國家發(fā)改委召開改革專題會(huì)議，結(jié)合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、通信、軍工等領(lǐng)域改革，開展不同領(lǐng)域混合所有制改革的試點(diǎn)示范。隨后，作為國企改革頂層設(shè)計(jì)，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的“N+1”配套政策出臺(tái)，國企“混改”的六大負(fù)面清單正式公布，首次明確了“負(fù)面清單”非禁止皆可為，將為民資提供更大的市場(chǎng)空間，明確了各類資本可以進(jìn)入哪些領(lǐng)域、行業(yè)，以及可以進(jìn)入到什么程度，有利于各類資本根據(jù)負(fù)面清單的要求，參與國企“混改”，尋找投資機(jī)會(huì)。

備受關(guān)注的能源國企“混改”將從哪里入手？政策將帶來哪些利好？此輪“混改”將如何釋放改革紅利？如何促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型升級(jí)？

政策：“混改”負(fù)面清單六箭齊發(fā)

國企“混改”公布六大負(fù)面清單。《意見》要求有效探索主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類國企“混改”。其中，列出了六大負(fù)面清單，指出了實(shí)行國有獨(dú)資、國資絕對(duì)控股、國資控股、國資主導(dǎo)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)。

第一，重要通信基礎(chǔ)設(shè)施、樞紐型交通基礎(chǔ)設(shè)施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調(diào)水工程等領(lǐng)域，實(shí)行國有獨(dú)資或控股，允許符合條件的非國有企業(yè)依法通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式參與建設(shè)和運(yùn)營。

第二，重要水資源、森林資源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等開發(fā)利用，實(shí)行國有獨(dú)資或絕對(duì)控股，在強(qiáng)化環(huán)境、質(zhì)量、安全監(jiān)管的基礎(chǔ)上，允許非國有資本進(jìn)入，依法依規(guī)有序參與開發(fā)經(jīng)營。

第三，江河主干渠道、石油天然氣主干管網(wǎng)、電網(wǎng)等，根據(jù)不同行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、主輔分離，除對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)實(shí)行國有獨(dú)資或絕對(duì)控股外，放開競爭性業(yè)務(wù)，允許非國有資本平等進(jìn)入。

第四，核電、重要公共技術(shù)平臺(tái)、氣象測(cè)繪水文等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集利用領(lǐng)域，實(shí)行國有獨(dú)資或絕對(duì)控股，支持非國有企業(yè)投資參股以及參與特許經(jīng)營和政府采購。糧食、石油、天然氣等戰(zhàn)略物資國家儲(chǔ)備領(lǐng)域保持國有獨(dú)資或控股。

第五，國防軍工等特殊產(chǎn)業(yè)，從事戰(zhàn)略武器裝備科研生產(chǎn)、關(guān)系國家戰(zhàn)略安全和涉及國家核心機(jī)密的核心軍工能力領(lǐng)域，實(shí)行國有獨(dú)資或絕對(duì)控股。其他軍工領(lǐng)域，分類逐步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，建立競爭性采購體制機(jī)制，支持非國有企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)、維修服務(wù)和競爭性采購。

第六，對(duì)其他服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)、重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、共用技術(shù)平臺(tái)等重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，加大國有資本投資力度，發(fā)揮國有資本引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。

影響：單獨(dú)成立石油管網(wǎng)總公司或成可能

可以說，國企“混改”的六大負(fù)面清單，明確了各類資本可以進(jìn)入哪些領(lǐng)域、行業(yè)，以及可以進(jìn)入到什么程度，有利于各類資本根據(jù)負(fù)面清單的要求，參與國企“混改”，尋找投資機(jī)會(huì)。

國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人多次表示，今年年底還將公布一個(gè)混合所有制改革計(jì)劃，在能源石油、天然氣、電力　等進(jìn)入門檻較高的領(lǐng)域，要向非國有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的項(xiàng)目，而在這場(chǎng)“混改”中，油氣行業(yè)將成為“混改”的重點(diǎn)對(duì)象，也有望成為改革的領(lǐng)頭羊。

國務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員江宇表示，此前有些領(lǐng)域民資難以進(jìn)入，主要是國家沒有明文規(guī)定哪些領(lǐng)域可以向民資放開。此次負(fù)面清單明確表示不對(duì)民間投資主體單獨(dú)設(shè)置附加條件，有利于打破“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”等隱性壁壘，是政府“放權(quán)”與行業(yè)“退出”的實(shí)質(zhì)性動(dòng)作，也是“混改”的核心。

江宇認(rèn)為，石油領(lǐng)域的改革或?qū)⑾刃?。此次《意見》明確將石油、天然氣列入七項(xiàng)“混改”試點(diǎn)領(lǐng)域，要求開展放開競爭性業(yè)務(wù)、推進(jìn)混合所有制改革試點(diǎn)示范。國企改革的穩(wěn)步推進(jìn)，將倒逼油氣改革總體方案加快出臺(tái)。根據(jù)《意見》，將在石油天然氣主干管網(wǎng)部分實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、主輔分離。也就是說，之前業(yè)內(nèi)討論的將三家石油公司的管網(wǎng)抽出來單獨(dú)成立石油管網(wǎng)總公司或許將成為可能，這將為石油領(lǐng)域的重組和“混改”提供空間。中國石油(601857,股吧)作為國內(nèi)油氣資源和管道龍頭，將在改革中承擔(dān)主體作用。新疆作為中石油改革試點(diǎn)重點(diǎn)區(qū)域，有望成為其“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)，當(dāng)?shù)赜头O(shè)備企業(yè)，將獲得業(yè)務(wù)擴(kuò)張機(jī)遇。

9月28日，中石油集團(tuán)召開深改小組第六次會(huì)議，審議并原則同意擴(kuò)大旗下四家企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)等四個(gè)專項(xiàng)改革方案。四項(xiàng)方案分別為：四家企業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán)實(shí)施方案、集團(tuán)公司資產(chǎn)輕量化專項(xiàng)改革指導(dǎo)意見、集團(tuán)公司科研單位全面試行建立專業(yè)技術(shù)崗位序列改革方案，以及第三批調(diào)整和下放管理權(quán)限事項(xiàng)等四個(gè)專項(xiàng)方案。另外，該集團(tuán)“十三五”規(guī)劃匯報(bào)會(huì)議集中聽取了國內(nèi)勘探與生產(chǎn)業(yè)務(wù)“十三五”發(fā)展規(guī)劃匯報(bào)，提出要深化東部、穩(wěn)定中部、發(fā)展西部，努力實(shí)現(xiàn)油氣當(dāng)量穩(wěn)中有升。另外，加強(qiáng)產(chǎn)煉運(yùn)銷儲(chǔ)貿(mào)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，加快發(fā)展天然氣與管道業(yè)務(wù)，進(jìn)一步提升海外油氣勘探開發(fā)業(yè)務(wù)實(shí)力。

事實(shí)上，在石油領(lǐng)域，中國石化早已打響了央企混合所有制改革“第一槍”。早在2014年7月份，中國石化就已正式公布混合所有制改革的引資方案，確定將通過增資擴(kuò)股的方式引入社會(huì)和民營資本。

綜合媒體報(bào)道來看，油氣體制改革的核心仍是加大向社會(huì)資本開放力度，逐步放寬油氣網(wǎng)絡(luò)的競爭性業(yè)務(wù)、放開油氣競爭性環(huán)節(jié)的價(jià)格，以及放開資源勘探市場(chǎng)等方面。目前油價(jià)處于底部區(qū)域，有利于改革的加快進(jìn)行。7月初國土部決定對(duì)新疆石油天然氣勘查區(qū)塊在中國境內(nèi)進(jìn)行公開招標(biāo)出讓，共計(jì)6個(gè)區(qū)塊，承諾勘查工作量多的企業(yè)將中標(biāo)。投標(biāo)人要求凈資產(chǎn)10億元以上，此次油氣勘查公開招標(biāo)轉(zhuǎn)讓，給社會(huì)資本進(jìn)入迎來契機(jī)，標(biāo)志著以新疆為試點(diǎn)的油氣資源上游領(lǐng)域改革正式拉開序幕，有望結(jié)束油氣上游領(lǐng)域長期以來由國有石油公司專營的現(xiàn)象。

值得注意的是，由于油氣市場(chǎng)被長久壟斷，存在競爭主體不足等問題，這也是油氣改革的出發(fā)點(diǎn)。下一步要推進(jìn)原油期貨上市、發(fā)展天然氣交易中心，必然需要配套地對(duì)市場(chǎng)體制進(jìn)行改革，即全產(chǎn)業(yè)鏈放寬準(zhǔn)入，形成多元化市場(chǎng)主體。

難點(diǎn)：民資進(jìn)入能源領(lǐng)域還存在門檻

國家能源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，能源行業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)，關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈，十分關(guān)鍵；涉及供求運(yùn)價(jià)、體制機(jī)制、組織形式、科技創(chuàng)新等多個(gè)層面，十分復(fù)雜。所以，民資進(jìn)入能源領(lǐng)域或非一帆風(fēng)順。

國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長趙昌文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民營資本進(jìn)入到能源行業(yè)，包括一些有自然壟斷性質(zhì)的環(huán)節(jié)。目前我國的能源產(chǎn)業(yè)除了石油和天然氣外，煤炭、電力、新能源已經(jīng)完全對(duì)民營資本放開。即使是石油和天然氣，也在一些環(huán)節(jié)已經(jīng)放開。

事實(shí)上，“新36條”《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》　及其配套細(xì)則出臺(tái)后，民營資本進(jìn)入能源領(lǐng)域已無太多的政策障礙。但應(yīng)當(dāng)看到的是，民營資本進(jìn)入到一些特定的能源領(lǐng)域，不僅存在行政準(zhǔn)入許可，還存在經(jīng)濟(jì)上的門檻。

以石油和天然氣的輸氣管道為例，該領(lǐng)域雖然已經(jīng)對(duì)民營資本開放，但由于資金規(guī)模大、回收期長，并不是所有民營資本都有興趣或有能力去投資。在勘探開采領(lǐng)域，由于礦產(chǎn)資源屬于國家所有，加上勘探開采領(lǐng)域是高風(fēng)險(xiǎn)的，需要很強(qiáng)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)能力，目前絕大多數(shù)的民營企業(yè)缺乏相應(yīng)的技術(shù)能力，也可能不愿意承擔(dān)勘探開采失敗的風(fēng)險(xiǎn)損失。