新油氣改革六大“預(yù)言”

“中國(guó)新一輪油氣體制改革總體方案或在年底正式出臺(tái)。”業(yè)內(nèi)人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，該方案由國(guó)家發(fā)改委牽頭制定，經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司等司局具體負(fù)責(zé)，目前已有初步方案，正向國(guó)土資源部、國(guó)家能源局、商務(wù)部、環(huán)境保護(hù)部等相關(guān)部門(mén)和業(yè)界征求意見(jiàn)。

2014年6月召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議要求，積極推進(jìn)能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案。2015年2月的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會(huì)議，再次提出加快石油天然氣體制改革。5月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，明確要求在今年“研究提出石油天然氣體制改革總體方案，在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入”。

決策層定調(diào)之下，新一輪油氣改革開(kāi)始拉開(kāi)序幕。

“油氣改革與電改并稱(chēng)為2015年能源領(lǐng)域的兩大改革。中央對(duì)改革方案非常重視，改革力度不會(huì)小。”參與本次改革方案討論的專(zhuān)家對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)，該方案在向相關(guān)部門(mén)和業(yè)界內(nèi)部征求意見(jiàn)后，將向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

新一輪改革方案，將會(huì)在哪些方面、多大程度上改變中國(guó)油氣行業(yè)的格局和前途？《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者為此走訪了多位參與方案起草和研討的人士，如無(wú)重大調(diào)整，以下幾個(gè)方向值得期待。

上游引入多元主體

“在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入”是決策層既定要求，首當(dāng)其沖的便是上游勘探開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，未來(lái)有望在少數(shù)巨頭之外引入多元主體。

中化國(guó)際石油勘探開(kāi)發(fā)有限公司原總經(jīng)理、油氣行業(yè)資深專(zhuān)家曾興球?qū)Α敦?cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)：“上游是整個(gè)油氣產(chǎn)業(yè)鏈的核心，如果油源被幾家企業(yè)壟斷，也就談不上中下游的市場(chǎng)開(kāi)放，因此上游實(shí)現(xiàn)主體多元化至關(guān)重要。”

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》了解，勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域或?qū)?個(gè)方面的改革，即探礦權(quán)由登記制改為招標(biāo)制、探礦權(quán)有效退出機(jī)制、勘探開(kāi)發(fā)信息公開(kāi)機(jī)制、建立采礦權(quán)市場(chǎng)交易中心。

探礦權(quán)由登記制改為招標(biāo)制已在實(shí)踐中開(kāi)始推進(jìn)。今年7月，國(guó)土資源部發(fā)布《新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標(biāo)出讓項(xiàng)目（2015）公告》，首次將中國(guó)的常規(guī)石油天然氣區(qū)塊拿出來(lái)公開(kāi)招標(biāo)，是為破冰之舉。

長(zhǎng)期以來(lái)，只有中石油、中石化、中海油和延長(zhǎng)石油4家企業(yè)具有在國(guó)內(nèi)從事常規(guī)石油和天然氣勘查開(kāi)發(fā)資質(zhì)。按照《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定，探礦權(quán)申請(qǐng)主要以申請(qǐng)?jiān)谙鹊脑瓌t進(jìn)行登記；石油、天然氣勘查許可證有效期最長(zhǎng)為７年，最多可延長(zhǎng)至15年，每年勘查投入的最低金額為1萬(wàn)元。多位業(yè)內(nèi)人士表示，這些寬松的規(guī)定及探井成本的持續(xù)上漲，導(dǎo)致一些“圈而不探”的行為。

招標(biāo)制和退出機(jī)制的目的是通過(guò)引入更多市場(chǎng)主體，打破這一困局。據(jù)了解，勘探開(kāi)發(fā)期限有望被限定在3年左右，并大幅提高勘查投入的最低限額。

“‘三桶半油’在改革實(shí)施后一定會(huì)對(duì)各自區(qū)塊做一輪精選，將各自認(rèn)為優(yōu)質(zhì)的區(qū)塊保留下來(lái)。”中石化石油勘探開(kāi)發(fā)研究院咨詢(xún)委員會(huì)副主任、中國(guó)能源研究會(huì)常務(wù)理事張抗對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，比如，前述新疆公開(kāi)招標(biāo)的6個(gè)區(qū)塊，質(zhì)量都不高。

不過(guò)，在探明儲(chǔ)量之前，存在較大不確定性。比如，新疆塔河油田曾被中石油認(rèn)定為非優(yōu)質(zhì)區(qū)塊，其退出后，由原新星石油公司（后并入中石化）接手，結(jié)果在1997年探明發(fā)現(xiàn)了中國(guó)第一個(gè)億噸級(jí)大油田。

招標(biāo)與退出機(jī)制的結(jié)合將給未來(lái)新進(jìn)入的市場(chǎng)主體帶來(lái)巨大機(jī)遇，也有利于提高勘探開(kāi)發(fā)工作量，進(jìn)而提升油氣探明儲(chǔ)量和產(chǎn)量。

與之相關(guān)的還有油氣勘探信息公開(kāi)化改革。長(zhǎng)期以來(lái)，石油企業(yè)在退出區(qū)塊時(shí)，往往沒(méi)有將勘查數(shù)據(jù)交給相關(guān)部門(mén)，下一家進(jìn)入的企業(yè)便不得不重新勘探，造成資源浪費(fèi)。未來(lái)，政府有望對(duì)所有勘探信息實(shí)行強(qiáng)制收集和統(tǒng)一管理，這將極大提高勘探效率。

另?yè)?jù)了解，本輪改革方案或?qū)⑻岢鼋⒉傻V權(quán)的二級(jí)市場(chǎng)，允許采礦權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)交易。這將改善“三桶半油”由于自身開(kāi)發(fā)成本和精力限制導(dǎo)致部分采礦權(quán)閑置的現(xiàn)狀，激發(fā)油氣產(chǎn)業(yè)上游活力。

對(duì)于已經(jīng)探明的石油地質(zhì)儲(chǔ)量本應(yīng)全部投入開(kāi)發(fā)，但是由于上述“三桶半油”的開(kāi)發(fā)局限，截至2014年底，我國(guó)已探明石油地質(zhì)儲(chǔ)量中尚有超過(guò)82億噸未投入產(chǎn)能建設(shè)，占到全國(guó)累積探明儲(chǔ)量的約20%。

管網(wǎng)開(kāi)放和獨(dú)立

一旦油氣上游開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)主體多元化，隨之需要的是中游環(huán)節(jié)油氣管網(wǎng)的公平準(zhǔn)入。油氣管網(wǎng)獨(dú)立，已是眾望所歸的大趨勢(shì)。

油氣管網(wǎng)屬于自然壟斷行業(yè)。據(jù)業(yè)內(nèi)人士提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，中石油掌握國(guó)內(nèi)一半左右的原油、成品油和天然氣管道，中石化掌握著接近一半的成品油管道。

有關(guān)部門(mén)在這方面已經(jīng)有所動(dòng)作。2014年2月，國(guó)家能源局出臺(tái)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》，規(guī)定油氣管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放的范圍為油氣管道干線和支線，以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施；在有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)向第三方市場(chǎng)主體平等開(kāi)放管網(wǎng)設(shè)施。

這被市場(chǎng)視為打破油氣管網(wǎng)僵局的利好政策，但也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為實(shí)際效果欠佳，一方面是油氣管網(wǎng)的整體運(yùn)輸能力有限，另一方面也因石油央企的管網(wǎng)公司仍隸屬于集團(tuán)所有，缺乏動(dòng)力給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手提供運(yùn)輸通道。

近日發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，“對(duì)自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。”網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)已經(jīng)成為大趨勢(shì)。

新一輪油氣改革有望逐步落實(shí)網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)的改革路徑，或?qū)⑻烊粴夤芫W(wǎng)和原油、成品油管網(wǎng)區(qū)別對(duì)待。天然氣管網(wǎng)改革或依照產(chǎn)權(quán)獨(dú)立的大方向推進(jìn)，對(duì)于原油和成品油管網(wǎng)來(lái)說(shuō)，由于目前大部分是從油田鋪設(shè)到煉廠或從煉廠鋪設(shè)到銷(xiāo)售終端，第三方進(jìn)入的需求并不大，因此這部分管網(wǎng)仍允許其留在原有集團(tuán)企業(yè)中，暫不推進(jìn)管網(wǎng)獨(dú)立。

天然氣管網(wǎng)獨(dú)立后，是否成立一個(gè)國(guó)家天然氣管網(wǎng)公司？這是業(yè)內(nèi)爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。

中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)系副教授宋楓對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理上來(lái)講，對(duì)于管網(wǎng)這樣的自然壟斷行業(yè)，企業(yè)規(guī)模越大越能攤薄運(yùn)營(yíng)成本。天然氣管網(wǎng)的前期投資大，回收周期長(zhǎng)，如果形成一張“大網(wǎng)”，從效率和成本上可做到最優(yōu)。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，獨(dú)立的管網(wǎng)公司須由政府嚴(yán)格監(jiān)控其成本和收益，并由政府定價(jià)，而目前的做法是依據(jù)掌握管網(wǎng)的油企上報(bào)的成本，再加上固定收益來(lái)核定管輸價(jià)格。如果日后建立獨(dú)立的管網(wǎng)公司，政府的監(jiān)管能力又沒(méi)能有效跟上，容易滋生腐敗和尋租現(xiàn)象。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者多方了解，目前方案傾向于讓現(xiàn)有的天然氣管網(wǎng)脫離石油央企，但短期內(nèi)是否整合成立為國(guó)家天然氣管網(wǎng)公司，還有待進(jìn)一步的消息。
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