包存寬：十字路口的規(guī)劃環(huán)評往哪走？

國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，是我國規(guī)劃體系的龍頭，是其他規(guī)劃編制的依據(jù)，可稱為規(guī)劃體系的元政策。然而，當前的規(guī)劃環(huán)評卻并未涵蓋發(fā)展規(guī)劃這一“龍頭”。假如發(fā)展規(guī)劃的環(huán)保理念出了問題，對其他規(guī)劃再怎么開展環(huán)評，都是徒勞。因此，發(fā)展規(guī)劃必須納入規(guī)劃環(huán)評范疇。

規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行率低，主要原因是什么?是規(guī)劃編制機關(guān)和規(guī)劃審批機關(guān)普遍性地違反《環(huán)境影響評價法》，再加上規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃所屬學科、部門的天然隔閡，介入晚、補課式的環(huán)評，隔靴撓癢式的結(jié)論與建議，能在多大程度上改善、優(yōu)化規(guī)劃方案?更遑論對不良規(guī)劃進行否決了。規(guī)劃環(huán)評，甚至已經(jīng)淪為規(guī)劃審批的敲門磚、通行證。對此，環(huán)保部門似乎都束手無策。

規(guī)劃環(huán)評已經(jīng)實施十多年了。這十年，是中國環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化的十年，也是公眾對環(huán)境質(zhì)量需求持續(xù)旺盛的十年。很多人不禁要問，規(guī)劃環(huán)評的實施效果究竟如何?盡管不能將環(huán)境質(zhì)量惡化的臟水都潑在規(guī)劃環(huán)評身上，但是被視為具有預(yù)防環(huán)境問題發(fā)生和改善環(huán)境質(zhì)量功能的規(guī)劃環(huán)評，常常遭遇質(zhì)疑，確實在所難免。

從有效性審視規(guī)劃環(huán)評，問題真不少?

從程序有效性來看，我國規(guī)劃環(huán)評涵蓋了14類規(guī)劃，貌似很全面。但是，中國語境下的“政策”、“規(guī)劃”、“計劃”不同于西方。在中國，規(guī)劃遠遠超出了一個政策文本或一個封閉政策過程的范疇，而是中央和地方多層次、多主體之間，通過各種互動模式，不斷協(xié)商、起草、試驗、評估、調(diào)整政策的循環(huán)過程。通過規(guī)劃機制，各個層級不同領(lǐng)域的政策主體相互連接，成為一個龐大的網(wǎng)絡(luò)，輸出不計其數(shù)的政策文本，引導或干預(yù)經(jīng)濟主體的活動，塑造或制約各級政府的行為。最典型的如國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃(以下簡稱發(fā)展規(guī)劃)。這是我國規(guī)劃體系的龍頭，是其他規(guī)劃編制的依據(jù)，可稱為規(guī)劃體系的元政策。然而，當前的規(guī)劃環(huán)評卻并未涵蓋發(fā)展規(guī)劃這一“龍頭”。假如發(fā)展規(guī)劃的環(huán)保理念出了問題，對其他規(guī)劃再怎么開展環(huán)評，都是徒勞。

其次，需要開展環(huán)評的行政層級，僅限于設(shè)區(qū)的市級以上政府，對于縣級行政區(qū)政府及以下的相關(guān)規(guī)劃并沒有明確規(guī)定。一方面，縣是國家的基石，自古就有“郡縣治天下安”的說法;另一方面，國家也在不斷強化縣級行政區(qū)的治理。對于一些規(guī)劃，縣級及以下開展環(huán)評，似乎更加重要，更為現(xiàn)實。比如土地利用規(guī)劃，國家和省、市級的土地利用總體規(guī)劃對于各類用地，規(guī)定得只是指標或額度，至于工業(yè)用地與耕地之間的空間關(guān)系，只有在縣級及以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中才能得以體現(xiàn)。

此外，規(guī)劃環(huán)評制度沒有得到相關(guān)規(guī)劃編制、實施等建章立制方面的有效響應(yīng)?！董h(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》)規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門組織編制的“一地三域十專項”，共14類規(guī)劃，應(yīng)當在該專項規(guī)劃草案上報審批前，組織進行環(huán)境影響評價。但是，2005年修訂的《城市規(guī)劃編制辦法》和2008年修訂后發(fā)布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，都沒有體現(xiàn)相關(guān)規(guī)劃環(huán)評的規(guī)定或條款，甚至建設(shè)部的相關(guān)人員以“規(guī)劃環(huán)評是環(huán)保部門的事”加以辯解。2005年國務(wù)院發(fā)布的《加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作若干意見》，因2003年頒布的《環(huán)評法》本應(yīng)涵蓋卻沒有涵蓋這一發(fā)展規(guī)劃，更是只字未提環(huán)評事宜。

就規(guī)劃環(huán)評自身的制度而言，同樣存在不符合甚至違背《環(huán)評法》以及《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的問題。例如，2004年7月經(jīng)國務(wù)院批準、由原國家環(huán)境保護總局頒布的《關(guān)于印發(fā)〈編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍(試行)〉》和《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍(試行)的通知》(環(huán)發(fā)[2004]98號)文件(簡稱“98號文”)，對編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃和編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃劃定了具體范圍?！董h(huán)評法》和后續(xù)的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》所規(guī)定的需要開展環(huán)境影響評價、編制環(huán)境影響報告書共有10類專項規(guī)劃，即工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項規(guī)劃，而“98號文”卻只規(guī)定了9項，其中“林業(yè)規(guī)劃”這一項公然消失了，這顯然違背了《環(huán)評法》。這種錯位，對環(huán)保部門而言，不能不說是一種尷尬。

規(guī)劃環(huán)評實施的頭5年，效率非常低，不足10%。2008年全國人大開展《環(huán)評法》實施5年的執(zhí)法檢查后，環(huán)保部通過采用規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動機制，推行規(guī)劃環(huán)評，開展規(guī)劃環(huán)評的數(shù)量和比例有了明顯地提高。但是，《環(huán)評法》規(guī)定的14類規(guī)劃所執(zhí)行的情況，差異較大。2009年1月～2013年6月，開展規(guī)劃環(huán)評共計3700余項，相當于預(yù)計每年約2000項的目標，完成率不足50%。就開展規(guī)劃環(huán)評的類型來看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)約占比75%，其他依次為交通規(guī)劃占6%、流域水利水電占5%、能源礦產(chǎn)資源開發(fā)占4%、城鄉(xiāng)規(guī)劃和旅游規(guī)劃各占3%。在這段期間，幾乎看不到土地規(guī)劃開展環(huán)評的印跡。

規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行率低，主要原因是什么?是規(guī)劃編制機關(guān)和規(guī)劃審批機關(guān)普遍性地違反《環(huán)評法》。我個人認為，這種從項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的聯(lián)動機制入手，一手“胡蘿卜”——項目環(huán)評可以依據(jù)規(guī)劃環(huán)評適當簡化，一手“大棒”——沒有規(guī)劃環(huán)評的，項目環(huán)評一律不予以審批的做法，試圖用項目環(huán)評倒逼規(guī)劃環(huán)評的實施，無異于“頭痛醫(yī)腳”，是本末倒置。在當前各類規(guī)劃層出不窮、多規(guī)合一的呼聲越來越高，尤其要簡化、弱化項目事前審批，強化事中監(jiān)管和事后嚴懲的大背景下，這種做法更顯得格格不入。

從實質(zhì)有效性來看：一方面，《環(huán)評法》明確規(guī)定了規(guī)劃編制機關(guān)是規(guī)劃環(huán)評的責任主體，應(yīng)為規(guī)劃環(huán)評的質(zhì)量負責;另一方面，為規(guī)劃編制和決策服務(wù)的規(guī)劃環(huán)評，其服務(wù)對象也是規(guī)劃編制機關(guān)。這樣，規(guī)劃環(huán)評的做與不做、評價結(jié)論與成果是否被采納，就成了規(guī)劃編制機關(guān)自己的事兒，與環(huán)保部門無關(guān)。再加上可以承擔規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)咨詢機構(gòu)當前采用推薦制的方式(這里，并非肯定或否定“推薦制”)，而且被推薦的單位也包括了規(guī)劃設(shè)計院等附屬于規(guī)劃編制機關(guān)的機構(gòu)。在規(guī)劃編制機關(guān)普遍缺乏主動性的情況下，就算環(huán)保部門委托相關(guān)機構(gòu)勉強開展規(guī)劃環(huán)評，其結(jié)論、成果也難以被實質(zhì)性地采納，只能依靠環(huán)保部門約束或強制執(zhí)法。

然而，規(guī)劃編制機關(guān)通常資歷老、位高權(quán)重，諸如發(fā)改委、工信、住建、交通等部門。當下，規(guī)劃審批機關(guān)往往是規(guī)劃編制機關(guān)和環(huán)保部門共同的上級。因此，無論是規(guī)劃編制機關(guān)未開展規(guī)劃環(huán)評，就報批規(guī)劃草案，還是規(guī)劃審批機關(guān)在沒有環(huán)評文件的情況下，就批準規(guī)劃草案，環(huán)保部門似乎都束手無策，面臨執(zhí)法難的困境。

對規(guī)劃編制機關(guān)，或者規(guī)劃編制技術(shù)咨詢機構(gòu)而言，由于規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃所屬學科、部門的天然隔閡，再加上介入晚、補課式的環(huán)評，隔靴撓癢式的結(jié)論與建議，能在多大程度上改善、優(yōu)化規(guī)劃方案，或為規(guī)劃決策提供及時、充分、有效、科學的依據(jù)?更遑論對不良規(guī)劃進行否決了。規(guī)劃環(huán)評，甚至已經(jīng)淪為規(guī)劃審批的敲門磚、通行證。

可見，規(guī)劃環(huán)評在實施中面臨的最大挑戰(zhàn)，就是身兼規(guī)劃環(huán)評責任主體和服務(wù)對象，或稱之為具有雙重身份的規(guī)劃編制機關(guān)。國際經(jīng)驗證明，如果規(guī)劃部門或規(guī)劃師對規(guī)劃環(huán)評或SEA(戰(zhàn)略環(huán)評)不領(lǐng)情，甚至視規(guī)劃環(huán)評為累贅，環(huán)保部門就只能干著急。環(huán)保部門與規(guī)劃部門之間的不信任，甚至彼此抵觸，已經(jīng)成為開展規(guī)劃環(huán)評的最大障礙。

從規(guī)劃環(huán)評自身來看，我國規(guī)劃之多、類型之雜、層級之冗，十分棘手。規(guī)劃之間沖突不斷，職責交叉、管理權(quán)限與時間空間范圍重疊、規(guī)劃目標矛盾、規(guī)劃執(zhí)行時各自為政，這些都是試圖協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃所面臨的、幾乎不可逾越的鴻溝。也正如此，我們更要清晰地認識到，規(guī)劃沖突的背后實則是權(quán)利和利益的博弈。

此外，我們過于依賴項目環(huán)評的模式和技術(shù)方法，忽略了規(guī)劃的戰(zhàn)略性、宏觀性、長期性、不確定性等特點?；诃h(huán)境標準(環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準等)開展規(guī)劃環(huán)評，過于強調(diào)定量方法的使用與定量化的成果表達，沒有充分融合城市、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的目標、原則、框架與整體性要求，這都導致規(guī)劃環(huán)評淪為“大個頭”的項目環(huán)評。

公眾對于改善環(huán)境質(zhì)量的訴求沒有得到滿足，規(guī)劃者對于改善和優(yōu)化規(guī)劃方案的愿望也沒有得到實現(xiàn)，環(huán)保部門長期處于進退維谷的尷尬局面。長此以往，規(guī)劃環(huán)評制度的正當性將會大打折扣。我個人認為，無論是解決具體的環(huán)境資源與生態(tài)問題，還是實現(xiàn)建設(shè)生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展的目標，都需要從中央到地方，部門與部門之間的有效協(xié)作。只有充分凝聚政府、社會和市場的力量，才能足以應(yīng)對當下的資源、生態(tài)問題。

規(guī)劃環(huán)評面對一個什么樣的十字路口?

十八大提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”的五位一體總體布局。生態(tài)文明建設(shè)不僅要著眼于解決具體的資源環(huán)境和生態(tài)問題，更要立足于解決源頭性、根本性和制度性因素。為避免建設(shè)生態(tài)文明的宏觀戰(zhàn)略目標被虛化、表面化，避免生態(tài)文明建設(shè)的宏觀價值目標，與規(guī)劃建設(shè)等微觀實踐行為的錯位和脫節(jié)，須將生態(tài)文明的價值理念、目標、原則和內(nèi)容融入到政治、經(jīng)濟、社會和文化建設(shè)的行為源頭。只有在指導社會經(jīng)濟發(fā)展的重大規(guī)劃決策中考慮“五位一體”的建設(shè)布局，才能真正將生態(tài)文明理念落到實踐層面。

因此，建設(shè)生態(tài)文明需要一種決策分析和綜合評價的政策工具，以保障生態(tài)文明作為一種價值規(guī)范，引導和約束一切社會、經(jīng)濟、文化和政治建設(shè)活動。而規(guī)劃環(huán)評，更要立足于從決策的源頭解決資源環(huán)境與生態(tài)問題，將生態(tài)文明理念深入貫徹、落實到以發(fā)展規(guī)劃為核心的各類規(guī)劃之中。

十八屆三中全會明確要健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系。也就是說，宏觀調(diào)控的方向應(yīng)通過規(guī)劃來確定。開展規(guī)劃環(huán)評，可以有效預(yù)防發(fā)展規(guī)劃迷失綠色化的方向。

十八屆四中全會強調(diào)，要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。當前，規(guī)劃環(huán)評是公眾參與重大決策的有效途徑;專家論證的范疇應(yīng)涵蓋規(guī)劃環(huán)評在內(nèi)的各種影響論證;風險評估應(yīng)包括環(huán)境與生態(tài)風險評估、社會穩(wěn)定與風險評估、自然災(zāi)害與風險評估，以及經(jīng)濟安全與風險評估;集體討論決定也充分體現(xiàn)了未來規(guī)劃決策過程的公開化、透明化與民主化要求;合法性審查應(yīng)包括審查是否符合環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)等。

相應(yīng)地，規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)容需要拓展與深化，但并不是一味地增加規(guī)劃環(huán)評技術(shù)文件的“厚度”，規(guī)劃環(huán)評自身也需要更加科學、民主、透明與規(guī)范。

十八大以來，我國強調(diào)要健全空間規(guī)劃體系，以科學合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，推動經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖。

中辦、國辦于2015年5月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，明確了“把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程，協(xié)同推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化”。新《環(huán)境保護法》規(guī)定“制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”。

這些政策法規(guī)，無疑為規(guī)劃環(huán)評打開了一扇機會窗。我個人認為，規(guī)劃環(huán)評已經(jīng)站在了十字路口。因此，需要重新梳理并確定需要開展環(huán)評的規(guī)劃類型、行政層級，以及相應(yīng)規(guī)劃開展環(huán)評的內(nèi)容和具體要求。

怎樣重構(gòu)規(guī)劃環(huán)評的有效性內(nèi)涵?

重構(gòu)規(guī)劃環(huán)評的邏輯起點。就同一規(guī)劃體系而言，宏觀的、戰(zhàn)略層面的規(guī)劃應(yīng)貫徹以生態(tài)文明理念、可持續(xù)發(fā)展理論和科學發(fā)展觀，并優(yōu)化城市規(guī)劃的體制機制和協(xié)調(diào)城市之間和地區(qū)之間的環(huán)境合作;中觀的、政策性層面的規(guī)劃應(yīng)承上啟下，防止因規(guī)劃缺陷造成生態(tài)風險和鄰避沖突，優(yōu)化城市規(guī)劃體系，促進規(guī)劃間的協(xié)同與協(xié)調(diào);微觀的、操作層面的規(guī)劃應(yīng)減緩或最小化不良影響，響應(yīng)群眾的環(huán)境訴求，改善和優(yōu)化人居環(huán)境。

重構(gòu)規(guī)劃環(huán)評有效性內(nèi)涵，至少應(yīng)體現(xiàn)在3個方面：一是規(guī)劃環(huán)評的成果、結(jié)論被采納;二是規(guī)劃環(huán)評應(yīng)響應(yīng)社會需求，如改善環(huán)境質(zhì)量，解決突出的環(huán)境問題;三是通過規(guī)劃環(huán)評，能夠促進生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。

基于生態(tài)文明理念，建立規(guī)劃環(huán)評的價值規(guī)范。大部分規(guī)劃失誤，原因并不在于具體的規(guī)劃方案、規(guī)劃手法，而在于規(guī)劃理念。生態(tài)文明本身就是一種理念與價值取向，應(yīng)作為人類社會經(jīng)濟活動，尤其是政府重大決策的行為準則。將生態(tài)文明的理念以及相關(guān)的資源環(huán)境與生態(tài)學的知識，轉(zhuǎn)化為規(guī)劃的價值規(guī)范和決策、執(zhí)行的行為準則，是保證規(guī)劃科學性與民主性的前提。而生態(tài)文明的哪些理念和知識需要轉(zhuǎn)譯到規(guī)劃領(lǐng)域和評估領(lǐng)域?又如何轉(zhuǎn)譯?由誰來轉(zhuǎn)譯?這不只是一個簡單的轉(zhuǎn)譯過程，要在相關(guān)學科知識的基礎(chǔ)上，進行理論化、系統(tǒng)化地轉(zhuǎn)化、吸收、發(fā)展、提升，促進規(guī)劃評估理論的形成、發(fā)展與完善。

我們應(yīng)該基于生態(tài)文明理念，以源頭治理“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化”現(xiàn)實問題為約束，以實現(xiàn)“建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的目標為導向，優(yōu)化政府決策的政策工具和激勵與約束機制。

提供多樣化、靈活的規(guī)劃環(huán)評模式。規(guī)劃環(huán)評的模式應(yīng)靈活、包容、多樣化發(fā)展。從單純的物質(zhì)性要素的評價到包含有利益關(guān)系，比如當前利益與長遠利益，社會經(jīng)濟與環(huán)境效益之間的協(xié)調(diào);從單純的環(huán)境影響評價到資源、環(huán)境與生態(tài)問題的整體性評價、可持續(xù)性評價;從重結(jié)果與結(jié)論的評價到融合了目標與結(jié)果、內(nèi)容與方法、過程與程序的評價;從單一政策或規(guī)劃方案到戰(zhàn)略體系的評價;從作為預(yù)防性環(huán)境政策工具、以優(yōu)化某一決策方案為中心導向的正向SEA，到以解決突出環(huán)境問題為導向的逆向SEA模式。

此外，還應(yīng)建立起響應(yīng)不同行政層級、不同屬性、不同專業(yè)領(lǐng)域、不同規(guī)劃范式的規(guī)劃評估模式。研究包括評價“四要素”，即為什么評、誰來評和評誰、評什么和如何評。模式的內(nèi)容應(yīng)包括評估主體的資格確認、專業(yè)團隊的結(jié)構(gòu)組成、評價和否決標準的確定，以及社會影響評價與環(huán)境影響評價、經(jīng)濟評價的權(quán)重分配等，還應(yīng)體現(xiàn)模式設(shè)計上相對于生態(tài)文明的于法周延，模式實施上相對于規(guī)劃編制與實施和規(guī)劃評估實踐的于事簡便。

采用定性與定量相結(jié)合的“分析—協(xié)調(diào)”評價方法。重新梳理規(guī)劃環(huán)評、規(guī)劃學、規(guī)劃與政策評估方法。按來源分為技術(shù)范式方法，社會學范式方法和公共管理范式方法。重點研究在規(guī)劃決策和評價過程中綜合了技術(shù)理性與交流理性的“分析—協(xié)商”方法，以及在不同空間尺度、不同規(guī)劃類型、不同規(guī)劃范式SEA中的適用性。

關(guān)于促進規(guī)劃環(huán)評制度改革，我個人有以下3點具體建議：

第一，梳理當前生態(tài)文明以及相關(guān)資源環(huán)境與生態(tài)保護的制度、規(guī)劃制度、規(guī)劃環(huán)評制度，分析、闡釋、定位每項制度在制度體系中的層次和地位，理順制度體系內(nèi)在的邏輯關(guān)系。分析當前的規(guī)劃環(huán)評制度能否滿足生態(tài)文明建設(shè)的要求，規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展方向在哪里?；谏鷳B(tài)文明建設(shè)要求以及規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展方向，我們要把生態(tài)文明建設(shè)的理念、內(nèi)涵、目標、建設(shè)內(nèi)容與基本要求，落實到機制與操作層次上，實現(xiàn)用制度保護生態(tài)環(huán)境。

第二，發(fā)展規(guī)劃作為戰(zhàn)略性、前瞻性、導向性的公共政策，旨在有效合理地配置公共資源，引導市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會全面進步。因此，發(fā)展規(guī)劃必須納入規(guī)劃環(huán)評范疇。

第三，規(guī)劃環(huán)評要立足于從源頭解決資源環(huán)境與生態(tài)問題，將生態(tài)文明的理念貫穿于各規(guī)劃之間，確保規(guī)劃尤其是發(fā)展規(guī)劃，能夠符合生態(tài)文明建設(shè)、改善環(huán)境質(zhì)量的要求。