分布式能源對(duì)舊體制的破壞能量有多大？

對(duì)電力行業(yè)的舊體制而言，分布式發(fā)電的出現(xiàn)和發(fā)展相當(dāng)于Uber對(duì)出租車(chē)行業(yè)的影響，即分布式能源對(duì)電力舊體制而言同樣具有破壞性創(chuàng)新的效果。

出租車(chē)工人罷工抗議Uber，因?yàn)閁ber模式太厲害了：解決了車(chē)輛調(diào)度平衡(特別是高峰不足)、價(jià)格不合理等傳統(tǒng)出租車(chē)業(yè)的頑疾，搞得出租車(chē)司機(jī)收入銳減。一個(gè)傳統(tǒng)行業(yè)因一種新的商業(yè)模式而產(chǎn)生的危機(jī)，即使政府這只看得見(jiàn)的“手”努力阻攔，也不會(huì)改變市場(chǎng)向前發(fā)展的巨大力量。

對(duì)傳統(tǒng)的電力行業(yè)而言，一旦新的商業(yè)模式形成市場(chǎng)的力量，其體制變革只是朝夕之事。

8月3日，雄心勃勃的奧巴馬“總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃”中的核心方案——“清潔電力計(jì)劃”正式發(fā)布，并將各州電力行業(yè)的減排日程最終予以確定。溫室氣體(主要是二氧化碳)能夠引起氣候變暖，進(jìn)而引發(fā)各種災(zāi)害性天氣變化。而燃煤電廠的耗煤量大約占煤炭總消耗的一半。控制住燃煤電廠的二氧化碳排放，對(duì)控制全球氣候變化有重要意義。

根據(jù)該計(jì)劃，美國(guó)電力行業(yè)的排放到2030年將減少32%，相當(dāng)于8億公噸的碳污染。而發(fā)展分布式清潔能源，是減少燃煤電廠污染排放的重要措施。

中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)[2015]9號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)9號(hào)文)明確提出：“開(kāi)放電網(wǎng)公平接入，建立分布式電源發(fā)展新機(jī)制。”所謂分布式發(fā)電，指相對(duì)傳統(tǒng)集中式電站而言，在用戶(hù)場(chǎng)地或附近建設(shè)安裝，運(yùn)行方式以用戶(hù)自發(fā)自用為主、余電上網(wǎng)且在配電網(wǎng)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)為特征的發(fā)電設(shè)施或有電力輸出的能量綜合梯級(jí)利用多聯(lián)供設(shè)施。

分布式發(fā)電的發(fā)展對(duì)于電力行業(yè)的影響，很可能相當(dāng)于Uber模式對(duì)于出租車(chē)行業(yè)的沖擊。

分布式發(fā)電與電力體制改革

現(xiàn)行電力體制下，電網(wǎng)企業(yè)被法律授予統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的權(quán)利，即所有電力生產(chǎn)者都要將電力銷(xiāo)售給電網(wǎng)，所有用戶(hù)也只能從電網(wǎng)企業(yè)處得到電力供應(yīng)。分布式發(fā)電的發(fā)展，將嚴(yán)重挑戰(zhàn)該體制：分布式發(fā)電可以直接供給周邊或其他符合條件的用戶(hù)，跳過(guò)“電網(wǎng)”這一中間環(huán)節(jié)，這在我國(guó)電力體制改革上將具有劃時(shí)代的意義。

中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(9號(hào)文)更是提出：允許擁有分布式電源的用戶(hù)或微網(wǎng)系統(tǒng)參與電力交易。這將意味著以分布式發(fā)電為代表的“微電網(wǎng)”將成為未來(lái)售電市場(chǎng)的重要市場(chǎng)主體。

同時(shí)，分布式發(fā)電的發(fā)展，將嚴(yán)重挑戰(zhàn)政府定價(jià)機(jī)制。分布式發(fā)電建設(shè)、運(yùn)行成本各不相同，財(cái)政補(bǔ)貼也不一樣，按照統(tǒng)一價(jià)格，非常不合理;其次，分布式發(fā)電是“一個(gè)愿打，一個(gè)愿挨”的市場(chǎng)行為，不允許協(xié)商價(jià)格，分布式就沒(méi)有發(fā)展市場(chǎng)。

正因?yàn)槿绱耍秶?guó)家能源局關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》(國(guó)能新能〔2014〕406號(hào))規(guī)定“在示范區(qū)探索分布式光伏發(fā)電區(qū)域電力交易試點(diǎn)，允許分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目向同一變電臺(tái)區(qū)的符合政策和條件的電力用戶(hù)直接售電，電價(jià)由供用電雙方協(xié)商，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)輸電和電費(fèi)結(jié)算”。

分布式發(fā)電可能倒逼政府?dāng)U大監(jiān)管視角與改變監(jiān)管方式。從電力行業(yè)傳統(tǒng)監(jiān)管內(nèi)容看，主要集中在準(zhǔn)入監(jiān)管、行為監(jiān)管及價(jià)格監(jiān)管等方面;分布式發(fā)電準(zhǔn)入門(mén)檻低，價(jià)格機(jī)制靈活且面廣量大，傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以發(fā)揮有效的監(jiān)管效果。事實(shí)上，政府監(jiān)管部門(mén)已采取了豁免一定范圍的分布式發(fā)電業(yè)務(wù)許可等行動(dòng)，并重點(diǎn)抓住分布式并網(wǎng)與消納監(jiān)管等開(kāi)展監(jiān)管行動(dòng)。政府監(jiān)管部門(mén)必須緊跟分布式發(fā)電的發(fā)展做好自身的調(diào)整。

電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)體制改革

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)電力工業(yè)以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維為主導(dǎo)，形成了“發(fā)輸配售”高度一體化的“集中、垂直”業(yè)務(wù)模式;雖歷經(jīng)多次改革，電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的經(jīng)營(yíng)模式，目前仍屬法律明文規(guī)定的經(jīng)營(yíng)方式。換言之，電力供應(yīng)商是電網(wǎng)，用戶(hù)就是用戶(hù)，兩者位置不容顛倒，否則涉嫌違規(guī)供電。

分布式發(fā)電則完全將電力供應(yīng)商與用戶(hù)的概念模糊化。首先，普通用戶(hù)可稱(chēng)為電力提供者---廠房屋頂光伏發(fā)電、小型天然氣發(fā)電等，將使千萬(wàn)個(gè)“供電公司”在你我之間(其提供的電力亦有一定范圍，如本園區(qū)、住宅小區(qū)等);其次，分布式發(fā)電在自身或一定園區(qū)內(nèi)消納，如無(wú)法消納則“余電上網(wǎng)”，電網(wǎng)企業(yè)成為分布式發(fā)電的“客戶(hù)”。再次，分布式形成的微電網(wǎng)還將成為未來(lái)售電市場(chǎng)的重要市場(chǎng)主體，將有機(jī)會(huì)從電力交易平臺(tái)購(gòu)電售電。

Uber使大量“閑置資源”得到了利用(如空駛的私家車(chē));同理，分布式發(fā)電使得大量用戶(hù)一些“閑置資源”(如廠房屋頂、建筑間可容放小型發(fā)電機(jī)的空地)得到了利用。不僅如此，算上財(cái)政補(bǔ)貼等因素，這些利用措施還能幫助企業(yè)營(yíng)利——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“理性人”應(yīng)不會(huì)拒絕。

但是，利用分布式發(fā)電向同園區(qū)、住宅小區(qū)其他用戶(hù)供電目前仍涉嫌違反《電力法》關(guān)于電網(wǎng)企業(yè)是單一電力銷(xiāo)售者的規(guī)定。實(shí)踐中分布式發(fā)電的發(fā)展壯大，有助于真正促進(jìn)9號(hào)文“放開(kāi)兩頭”部署的實(shí)施。

政府定價(jià)體制改革

目前，電價(jià)仍屬?lài)?guó)家統(tǒng)一管制項(xiàng)目。上網(wǎng)電價(jià)方面，基本已實(shí)現(xiàn)標(biāo)桿電價(jià)制度，國(guó)家發(fā)改委動(dòng)態(tài)調(diào)整火電、光伏、風(fēng)電等上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。銷(xiāo)售電價(jià)更是實(shí)行政府定價(jià)，統(tǒng)一政策，分級(jí)管理的制度，以至于國(guó)家有關(guān)部門(mén)把查處破壞目錄電價(jià)行為作為每隔段時(shí)間都要大規(guī)模整治的執(zhí)法行動(dòng)重點(diǎn)內(nèi)容。

對(duì)于分布式發(fā)電而言，因其發(fā)電成本、供電范圍(一般在工業(yè)園區(qū)內(nèi))、發(fā)電利用小時(shí)數(shù)與集中式電站不可同日而語(yǔ)，允許分布式發(fā)電與其直供用戶(hù)協(xié)商確定銷(xiāo)售電價(jià)，是分布式發(fā)電發(fā)展的必備條件。從目前國(guó)家對(duì)光伏等新能源補(bǔ)貼政策看，分布式新能源在價(jià)格上與電網(wǎng)供電存在優(yōu)勢(shì)，這也是資本追逐分布式光伏等項(xiàng)目的原因所在。

從目前政策看，分布式發(fā)電需要界定“自發(fā)自用為主”中的“自用”概念。從技術(shù)看，只要電力不上網(wǎng)、不遠(yuǎn)程輸送，都符合分布式發(fā)電的目的;但從法律上看，在分布式發(fā)電提供者與電力接受者并非同一法人主體情況下是否屬于“自用”，仍須權(quán)威部門(mén)作出解釋。

《國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法的通知》(國(guó)能新能〔2013〕433號(hào))規(guī)定“在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等相對(duì)獨(dú)立的供電區(qū)統(tǒng)一組織建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，余電上網(wǎng)部分可向該供電區(qū)內(nèi)其他電力用戶(hù)直接售電”。

《國(guó)家能源局關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》(國(guó)能新能〔2014〕406號(hào))進(jìn)一步規(guī)定“在示范區(qū)探索分布式光伏發(fā)電區(qū)域電力交易試點(diǎn)，允許分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目向同一變電臺(tái)區(qū)的符合政策和條件的電力用戶(hù)直接售電，電價(jià)由供用電雙方協(xié)商，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)輸電和電費(fèi)結(jié)算”。

我們認(rèn)為，突破“自用”只能局限于同一法人主體的解釋?zhuān)欠想娏w制改革發(fā)展方向的，也是分布式發(fā)電進(jìn)一步發(fā)展的必要條件。允許“微電網(wǎng)”內(nèi)部?jī)r(jià)格協(xié)商與波動(dòng)，是微電網(wǎng)進(jìn)一步發(fā)展不可回避的問(wèn)題。

峰谷調(diào)停限電機(jī)制改革

如同上下班高峰打不到車(chē)一樣，經(jīng)過(guò)電荒的人們對(duì)“限電”仍然記憶猶新。

大電網(wǎng)面對(duì)供需缺口，只能“截流”——采取行政性限電為主的手段維護(hù)供需平衡——即通過(guò)制定停限電序位表的辦法，決定在電力缺口時(shí)優(yōu)先使用或限制使用的行業(yè)、企業(yè)。而在電力富余時(shí)，調(diào)停機(jī)組熱備用狀態(tài)導(dǎo)致煤耗等經(jīng)濟(jì)型指標(biāo)苦不堪言發(fā)電商又欲罷不能。那么，在家家追求電氣化的時(shí)代有沒(méi)有資源優(yōu)化配置的措施?

分布式發(fā)電就是很好的解決方案。通過(guò)與分布式電源簽訂供用電合同的方式，確認(rèn)局部能夠獲得的基本保障性電力供應(yīng)，一定程度上不受大電網(wǎng)供需平衡的影響。

此外，隨著城市電網(wǎng)的發(fā)展與峰谷差的增大，燃煤機(jī)組日開(kāi)夜停、輕負(fù)荷時(shí)段燃煤大機(jī)組調(diào)停等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，既不經(jīng)濟(jì)，更不安全環(huán)保;發(fā)展光伏發(fā)電(具有天然的正調(diào)峰特性)等新分布式能源，可等效降低系統(tǒng)負(fù)荷的峰谷差，從而減少需深度備用的機(jī)組容量，提高電網(wǎng)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性，優(yōu)化燃煤機(jī)組的環(huán)境外部性。

以上海市為例，如果上海市1/10的屋頂安裝光伏發(fā)電，夏季削峰效果將達(dá)160萬(wàn)千瓦(上海市的屋頂面積有2億平方米左右的屋頂用作光伏并網(wǎng)發(fā)電，每平米屋頂?shù)墓夥l(fā)電為100W，光伏按額定出力的80%計(jì)算)，相當(dāng)于400萬(wàn)容量的燃煤機(jī)組可免于在夜間60%負(fù)載率的深度備用。

監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型改革

Uber模式與傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)運(yùn)行方式存在重大差別，傳統(tǒng)出租業(yè)監(jiān)管模式很難有效應(yīng)用于Uber模式監(jiān)管，所以Uber的出現(xiàn)倒逼監(jiān)管體制進(jìn)行改革。從電力行業(yè)傳統(tǒng)監(jiān)管內(nèi)容看，主要集中在準(zhǔn)入監(jiān)管、行為監(jiān)管及價(jià)格監(jiān)管等方面;分布式準(zhǔn)入門(mén)檻低，價(jià)格向市場(chǎng)定價(jià)方向發(fā)展，那么對(duì)分布式發(fā)電主要監(jiān)管什么?

從近兩年的監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看，監(jiān)管當(dāng)局對(duì)分布式監(jiān)管模式進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整：

首先，分布式的優(yōu)勢(shì)在于電源點(diǎn)分散與就近供電，市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻已不能發(fā)揮監(jiān)管效果，因此監(jiān)管部門(mén)豁免了“經(jīng)能源主管部門(mén)以備案(核準(zhǔn))等方式明確的分布式發(fā)電項(xiàng)目”的電力業(yè)務(wù)許可。

其次，由于分布式面廣量大，不可能采取傳統(tǒng)檢查、抽查全覆蓋的模式，只能采取定標(biāo)準(zhǔn)、抓質(zhì)量的監(jiān)管方式，加強(qiáng)產(chǎn)品認(rèn)證檢測(cè)。第三，把監(jiān)管重心放在分布式并網(wǎng)與消納方面，這是解決目前電力體制下分布式突出矛盾的重要手段。

分布式發(fā)電具有大電網(wǎng)無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，也是9號(hào)文鼓勵(lì)支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。隨著分布式發(fā)電的逐步發(fā)展，其本身又會(huì)要求改革不適應(yīng)新形勢(shì)的舊電力體制。

在電力修改尚未最終出臺(tái)之前，所幸中共中央國(guó)務(wù)院已經(jīng)下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，為發(fā)展分布式發(fā)電及智能電網(wǎng)提供了依據(jù)，打破了改革與法有據(jù)的悖論。

(作者分別為陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所首席合伙人、浙江大學(xué)環(huán)境資源能源法律研究中心主任、中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)能源資源環(huán)境專(zhuān)委會(huì)副主任，陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所律師)