中國能源價格改革的最新動向

中央財經(jīng)領導小組去年提出還原能源商品屬性，形成主要由市場決定能源價格的機制。由于歷史原因，我國能源長期采用政府成本加成定價，消費者對能源價格調(diào)整十分敏感，作為發(fā)展中國家，能源價格改革受到支付能力和支付意愿的限制，改革雖有共識，但長期處于緩慢滯后的被動狀態(tài)。最近政府再次強調(diào)了能源體制和能源價格改革的重要性和決心。

為什么現(xiàn)在需要能源價格改革？過去幾十年，為了支持經(jīng)濟快速增長，滿足能源需求是中國能源行業(yè)首要發(fā)展目標，能源行業(yè)的主要矛盾是供給能力不足，因此能源行業(yè)重在規(guī)模擴張。

隨著經(jīng)濟增長放緩，能源供需已經(jīng)由不足轉為相對過剩，提高效率逐漸成為能源發(fā)展的發(fā)展目標，而轉變能源發(fā)展目標要求通過能源改革，為能源企業(yè)提供更加市場化的環(huán)境。

能源價格市場化的順利改革是有條件的，主要是能源價格改革對社會經(jīng)濟的影響和公眾的接受程度，公眾可能不太在乎收費形式，比較在乎收費水平。因此，改革的時機應該是能源供需寬松、能源價格低迷，而且可以預期今后一段時間能源價格仍將穩(wěn)定。

中國一次能源需求從2011年7.1%大幅度降低到2014年的2.2%，2015年上半年進一步下降到0.7%。由于2011年以前能源需求的大幅度增長，使得能源產(chǎn)能快速擴張，導致了目前能源各行業(yè)都出現(xiàn)產(chǎn)能大幅度過剩。

能源價格方面，煤炭中國主要能源，其價格從2012年5月份開始下跌，環(huán)渤海動力煤價格指數(shù)5500大卡綜合平均價格從每噸787元持續(xù)下降至2015年7月的每噸417元；國際石油價格在過去一年內(nèi)從100美元迅速下跌，最近為40美元左右；與油價相聯(lián)動，國際天然氣價格也大幅度下跌，東亞氣價下跌了近50%。目前能源行業(yè)狀況符合改革好時機的條件，這個時機不能錯過。

電價改革的起點是煤電聯(lián)動

電力特性要求政府不能遠離電力市場，但是，政府應該盡可能選擇市場化方式管理電力。在煤電聯(lián)動機制下，政府應該嚴格讓煤價波動與上網(wǎng)電價聯(lián)動，盡可能將社會目標相關問題放在終端電價上解決。

中國電價改革是能源價格改革最重要和最復雜環(huán)節(jié)。而電價改革離不開對煤價和電價之間關系的討論。中國電力過去、現(xiàn)在和可以預見的將來，基本上是火電系統(tǒng)?；痣娨恢碧峁┝顺^75%的電力，用掉了將近50%的煤炭總消費，因此中國的電價問題主要是煤價問題。國務院近日批轉發(fā)展改革委《關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》（下稱“《意見》”），《意見》涵蓋從經(jīng)濟到民生，受到廣泛關注。《意見》明確提出完善煤電價格聯(lián)動機制。

2012年12月國務院發(fā)布《關于深化電煤市場化改革的指導意見》，這是政府第二次正式推出了煤電聯(lián)動機制，規(guī)定當電煤價格波動幅度超過5%時，以年度為周期，相應調(diào)整上網(wǎng)電價。此后的2013年10月份和2014年9月份，由于煤價大幅度下跌，上網(wǎng)電價也曾兩度下調(diào)，但銷售電價并未下調(diào)，也沒有明確說明是煤電聯(lián)動。今年4月20日，全國燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價平均每千瓦時降低約2分錢，工商業(yè)用電價格平均每千瓦時降低約1.8分錢。這回政府明確說明了是按照煤電聯(lián)動機制進行調(diào)整。

但是，市場對今年4月的這次煤電聯(lián)動是有疑問的。首先是煤電聯(lián)動的時間點，如果是以年度為周期，這個聯(lián)動的時間起始點是哪天？其次是電價調(diào)整幅度，這次調(diào)整是如何根據(jù)煤價變動計算的？

什么樣是比較成功的聯(lián)動機制。目前實施的成品油定價機制顯然不盡完善，但是對于市場而言，成品油調(diào)價機制是透明的和可以預期的，具體反映在每次成品油調(diào)價之前，市場機構根據(jù)國際油價變動而測算的調(diào)價幅度和政府調(diào)整的幅度都大致差不多。

目前的煤電聯(lián)動機制相對的不透明和不可預期的弊病，主要在于：一是無法為電力行業(yè)提供一個穩(wěn)定運營環(huán)境，二是不能為發(fā)電投資和民營進入電力行業(yè)提供可以預期的財務收益。因此，進一步完善煤電價格聯(lián)動機制，主要是政府嚴格按照煤電機制所規(guī)定的時間和幅度進行上網(wǎng)電價調(diào)整，以及進一步考慮如何向終端電價聯(lián)動。

可以預見，電價市場化改革和電力體制改革密切相關，也受宏觀經(jīng)濟的影響，因此將會是一個復雜的漸進過程，而煤電聯(lián)動機制可以在整體能源體制和能源價格機制滯后的前提下進行。因此，政府應該將完善煤電聯(lián)動機制作為目前電價改革的核心和抓手，相對于其他電價市場化改革，煤電聯(lián)動機制不僅簡便易行，而且還有成品油價格機制實施的經(jīng)驗積累。

煤電聯(lián)動有利于政府以市場化方式管理電價。電力特性要求政府不能遠離電力市場，但是，政府應該盡可能選擇市場化方式管理電力。在煤電聯(lián)動機制下，政府應該嚴格讓煤價波動與上網(wǎng)電價聯(lián)動，盡可能將社會目標相關問題放在終端電價上解決。如果電網(wǎng)按照深圳改革，改變?yōu)槌杀炯雍侠砝麧櫟挠Ｊ?，政府還是可以通過設計直接補貼和稅收來管理終端電價。具體地說，政府對電價的管理應該有兩個重要方面內(nèi)容：一是對電力企業(yè)進行嚴格的成本監(jiān)管，二是如果政府認為有必要維持相對穩(wěn)定的電價水平，可以對某個終端電價進行補貼。

那么，如何將煤電聯(lián)動作為電價市場化改革的起點？煤電聯(lián)動可以從開始時由政府按照機制決定聯(lián)動幅度，逐漸過渡為由電力企業(yè)自主聯(lián)動；從政府設定價格聯(lián)動范圍的企業(yè)自主聯(lián)動，到由電力企業(yè)根據(jù)市場供需自主調(diào)價，政府價格監(jiān)管；這就是一個價格市場化過程。能源價格改革的關鍵是建立一個合理透明、可以預期的價格機制。

完善煤電聯(lián)動機制的好處很多。尤其是有利于消費者支持電價改革，電價改革和提價盡管有時是必需的，是為了提高能源效率，為了經(jīng)濟和電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。但是，由于電力企業(yè)基本是國企壟斷，還有不透明的政府定價，對于公眾來說，電力調(diào)價是一筆糊涂賬。導致每次電價調(diào)整都成為各方力量的博弈和被公眾質(zhì)疑。透明合理的煤電聯(lián)動機制可以讓公眾理解電價調(diào)整和電價補貼。

完善煤電聯(lián)動機制有利于電力行業(yè)混合所有制改革，有益于鼓勵民營資本參與電力投資。在目前國企一家獨大和政府控制電價的情況下，電力投資對民營放開還不足以吸引民資進入。例如，電力發(fā)電側已經(jīng)對外資和民營開放了20多年，沒有看到外資和民營的大量進入，反而是變現(xiàn)退出，使得電力行業(yè)國企一家獨大，越做越大。民營參與有益于今后電力行業(yè)發(fā)展和提高行業(yè)效率。

天然氣價格改革注重終端

天然氣體制改革是天然氣價格市場化改革必需的配套。與電力行業(yè)改革的思路一致，油氣管網(wǎng)獨立運行，逐步放開上游勘探開發(fā)、生產(chǎn)和更有效的下游油氣銷售的市場競爭應該是改革的基本方向。

隨著國際油價下行，國內(nèi)天然氣價格調(diào)整和行業(yè)改革漸行漸近。2014年下半年以來國際油價持續(xù)下跌，與油價相聯(lián)動，國際天然氣價格也大幅度下跌。國內(nèi)天然氣由于定價機制相對滯后，并沒有做出及時調(diào)整，因此降低了天然氣經(jīng)濟性，導致天然氣替代，抑制了天然氣需求。當然，定價機制的相對滯后只是最近天然氣消費增速大幅下降的原因之一，主要原因應該還是經(jīng)濟下行的壓力對需要的影響。

根據(jù)現(xiàn)行的天然氣價格調(diào)整機制，天然氣價格需要調(diào)整。2013年國家發(fā)改委發(fā)布的《國家發(fā)展改革委員會關于調(diào)整天然氣價格的通知》，確定了天然氣價格調(diào)整機制，將天然氣價格管理由出廠環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)轉移至門站環(huán)節(jié)，通過將管道天然氣機價格與替代能源（燃料油和液化石油氣）價格掛鉤，實行政府指導的最高上限價格管理，實行“存量氣+增量氣”的門站價調(diào)整方案，今年4月增量氣和存量氣的門站價格經(jīng)過調(diào)整和并軌，使得非居民用氣與替代能源的價格掛鉤機制基本理順。

從近一年進口燃料油和液化石油氣價格走勢來看，液化石油氣價格跌幅達41%，燃料油價格跌幅達23%。有機構根據(jù)國家發(fā)改委提出的市場凈回值公式計算，預計此次國內(nèi)天然氣價格需要下調(diào)32%~35%，約每立方米0.7元，但是最終調(diào)價幅度可能還需要考慮其他因素。

然而，比天然氣價格調(diào)整更為重要的是天然氣價格改革。

從另一個角度看，目前天然氣消費占一次能源結構比重只有6%左右，因此，盡快進行天然氣改革可以減少改革的整體影響和阻力。比如說，居民用氣價格常常是價格改革最困難的一環(huán)，目前居民用氣量小，對調(diào)價的敏感度也相對小，而今后大城市居民將采取天然氣供暖，天然氣消費支出占居民收入比例可能大幅度提高，現(xiàn)在進行天然氣價格改革，會比將來改革更容易些。

此外，中國2007年成為天然氣凈進口國后，目前對外依存度已經(jīng)超過30%，可以預見天然氣對外依存度還將提高。雖然目前天然氣門站價格經(jīng)過調(diào)整和并軌，但由于沒有有效傳導到終端市場，還不能反映資源的稀缺性而且缺乏價格競爭，不能及時傳導市場價格信號和進行資源配置。因此，除了解決進口天然氣與國內(nèi)天然氣氣價倒掛問題，進一步改革天然氣價格機制，是提高天然氣使用效率和實現(xiàn)天然氣行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

天然氣體制改革是天然氣價格市場化改革必需的配套。與電力行業(yè)改革的思路一致，油氣管網(wǎng)獨立運行，逐步放開上游勘探開發(fā)、生產(chǎn)和更有效的下游油氣銷售的市場競爭應該是改革的基本方向。體制改革包括成立獨立的管道公司，放開LNG進口和接收站建設，推進全產(chǎn)業(yè)鏈合資合作，鼓勵社會資本進入上下游生產(chǎn)銷售領域等等，政府的功能由全產(chǎn)業(yè)鏈管理減少為僅對自然壟斷的管網(wǎng)監(jiān)管。

非居民用氣價格改革相對容易，進一步改革將使市場化的門站價格與終端用戶價格進行市場化聯(lián)動，即推動終端氣價傳導機制，逐步放開非居民用氣價格（主要是商業(yè)和工業(yè)的終端用戶價格），采用市場定價。涉及居民用氣價格改革則比較困難。民用天然氣價格改革的主要目標是減少無目標補貼和交叉補貼。從供應成本角度看，居民用氣價格應該高于工業(yè)氣價，而長期以來居民用氣價格低于工業(yè)用氣價格，存在交叉補貼。改革無法完全取消交叉補貼，但在低價格環(huán)境下進行改革，通過調(diào)低非居民用氣價格，可以盡可能減少交叉補貼。

無目標補貼問題則是在保留必需的補貼的前提下，采用有目標而且更有效的價格補貼。階梯氣價是目前推動居民氣價市場化改革的重要措施，階梯氣價可以針對不同的用氣量，征收不同價位的氣價，在提高資源效率的同時，對目標群體保留一定的補貼可以體現(xiàn)社會公平，對高消費者征收較高氣價，可抑制不必要的消費，提高用氣效率，有利于增強節(jié)能意識。2014年3月國家發(fā)改委發(fā)布了《關于建立健全居民生活用氣階梯價格制度的指導意見》，將階梯氣價分為三檔，各檔氣價實行超額累進加價，并要求2015年底前所有已通氣城市建立起居民生活用氣階梯價格制度。

天然氣價格改革不可避免地涉及社會承受力和可接受程度問題。因此，天然氣價格改革需要考慮不同地區(qū)和不同用戶群體的價格承受能力，通過設計有目標和差異性的補貼措施，包括對經(jīng)濟相對欠發(fā)達省份、涉農(nóng)用氣和公共交通等進行適當補貼?？梢灶A見，由于難以改變目前的天然氣行業(yè)格局，即使改革得以進行，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈競爭依然會相對不足，因此政府還需要加強對天然氣生產(chǎn)和供應的價格監(jiān)管，并通過持續(xù)的努力，建設競爭性的天然氣市場。

完善成品油價格定價機制

目前成品油價格機制改革的重點應該是政府將成品油調(diào)價發(fā)布權交與第三方機構，即按照政府定價機制所規(guī)定的周期和公式計算調(diào)整幅度，由第三方機構審核和宣布，政府進行監(jiān)管，這樣有利于避免油價調(diào)整滯后和不足量調(diào)整，增加調(diào)價的透明度。

石油價格在過去一年持續(xù)迅速下跌，國內(nèi)成品油價格也相應連續(xù)下調(diào)，其間政府相應提高了消費稅，因此沒有足量聯(lián)動下調(diào)，消費者很有意見，也引發(fā)了成品油價格機制進一步完善的呼聲。

成品油價格機制市場化改革是值得肯定的。從目前國際原油市場的情況看，國際油價大幅度下跌和國內(nèi)需求放緩是改革的基本條件。近年來國際石油市場供需格局起了比較大的改變，賣方競爭加劇、買方需求不足、原油市場供給過剩是目前國際原油價格大幅度走低的根本原因，而且可以預期價格疲弱會持續(xù)相當一段時間，因此成品油價格機制改革后成品油價格大幅度上漲而不可承受的可能性比較小。

按2013年3月底出臺的成品油價格機制，國內(nèi)汽柴油價格根據(jù)國際市場原油價格變化每10個工作日調(diào)整一次，當調(diào)價幅度低于每噸50元時，不做調(diào)整，納入下次調(diào)價時累加或沖抵。目前成品油定價機制在能源價格改革中算是比較成功，盡管有滯后和不到位的情況發(fā)生，一般只要國際油價跌，國內(nèi)油價也會相應跟著下調(diào)。

成品油定價機制可以從多個方面進一步改革完善：一是改革掛靠地點，跟哪里買，跟哪里掛靠，應該是基本原則，什么地方買得多，其占權重比較大，即使不知道三地掛靠的權重，機構的測算調(diào)價結果和政府調(diào)整的幅度每次都大致差不多，因此這個問題似乎不重要。二是縮短調(diào)價時間和降低調(diào)價幅度標準。根據(jù)目前成品油機制的良好的運行情況，暫時可以不需要進一步縮短調(diào)價時間和降低調(diào)價幅度標準。

雖然現(xiàn)行成品油價格機制將國內(nèi)成品油價格與國際原油市場價格掛鉤，但基本上還是典型的政府定價，其最基本的特征是國內(nèi)油價每期調(diào)整由政府宣布，這導致油價調(diào)整的不確定性，因為政府可以由于某種原因而選擇不宣布調(diào)整，或者不足量調(diào)整。比如說，今年第九次調(diào)整落空就是因為政府將調(diào)價與調(diào)稅混在一起了。當然，不是說，改革以后政府就不能提高成品油消費稅，但不會像現(xiàn)在這樣簡單方便地進行相抵。

因此，目前成品油價格機制改革的重點應該是政府將成品油調(diào)價發(fā)布權交與第三方機構，即按照政府定價機制所規(guī)定的周期和公式計算調(diào)整幅度，由第三方機構審核和宣布，政府進行監(jiān)管，這樣有利于避免油價調(diào)整滯后和不足量調(diào)整，增加調(diào)價的透明度。調(diào)價由第三方機構宣布，并不意味著有權對油品定價，價格依舊是按照政府成品油定價機制的公式進行調(diào)整，理論上說，政府宣布的調(diào)價幅度和由第三方發(fā)布的數(shù)值是一樣的，其改革的意義在于，調(diào)價宣布權交于第三方實際上是變政府定價為政府監(jiān)管，因此是一個成品油價格機制最重要的改革。

第三方宣布調(diào)價而不是由油企自主宣布調(diào)價是為了保障公平，因為目前成品油計算公式中的一些調(diào)整因素是需要保密的，如果讓國有油企掌握宣布權，則是對民營的不公平。實際上，第三方宣布權為油企提供調(diào)價的確定性，是為他們提供了相對穩(wěn)定的運行環(huán)境，改革之后，成品油價格基本上很接近價格市場化了，許多發(fā)達國家的能源價格調(diào)整機制大致也是這么做的。

改革對各方有著不同的影響。對政府來說，可以讓發(fā)改委從日常繁瑣的事務性工作脫身。以往發(fā)改委調(diào)價，很容易讓老百姓認為是政府調(diào)價而非市場調(diào)價，同時會質(zhì)疑政府對石油壟斷企業(yè)的立場問題。對石油企業(yè)來說，改革是重大利好，因為對石油企業(yè)來說無論油價漲跌，只要及時調(diào)價，國際接軌的定價機制都會保障油企的合理回報，關鍵是第三方宣布權提供了調(diào)價的確定性。對消費者而言，成品油價格調(diào)整更及時、更確定是雙面的，朝上朝下都管用，但是第三方宣布調(diào)價可以避免政府用消費稅抵消油價下調(diào)的做法，更為透明的調(diào)價應該也是受消費者歡迎的。

重要的是，改革有利于民營資本參與能源行業(yè)和混合所有制的形成。長期以來，中國的能源價格被作為政策工具使用而導致的價格扭曲，以及價格形成機制的相對不合理、不透明，不確定增加了民營資本進入能源領域的風險，相對確定的收益預期是民營資本參與的基本條件。因此，第三方調(diào)價宣布權將提供價格調(diào)整的確定性和透明性，有益于混合所有制改革。

結論

能源價格改革有利于減少政府相關部門的事務性工作，使得政府部門將更多的精力投入宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃制定和實行，逐漸從能源價格制定者轉變?yōu)槭袌霰O(jiān)督者，確保能源體制、準入、價格、市場、投資有序運行。

電價改革的起點是煤電聯(lián)動。改革的原則是使煤電聯(lián)動透明而且可以預期，改革的要點是煤電聯(lián)動的周期和煤價變動計算，提高電力行業(yè)的生產(chǎn)運營的穩(wěn)定性和可預期性。

非居民用氣價格改革將使市場化的門站價格與終端用戶價格進行市場化聯(lián)動，逐步放開非居民用氣價格，采用市場定價。階梯氣價是居民氣價市場化改革的重要措施，在提高資源效率的同時，對目標群體保留一定的補貼可以體現(xiàn)社會公平。

國際油價大幅度下跌和供需格局改變給中國的成品油價格機制的進一步改革提供了“窗口”機會。成品油價格機制進一步改革的重點在于將價格調(diào)整發(fā)布權交給第三方機構，改革政府定價，實現(xiàn)政府監(jiān)管，增加調(diào)價的透明度和確定性。

（作者系新華都商學院教授）