煤炭礦業(yè)權(quán)市場再次獲動能

“讓市場回歸市場，讓政府回歸本位。”這是各方對全面深化改革各項(xiàng)工作的期許，煤炭行業(yè)也不例外。

作為落實(shí)國務(wù)院簡政放權(quán)的措施，國土資源部8月24日印發(fā)了《關(guān)于煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》，確定將繼續(xù)在黑龍江、貴州、陜西三省進(jìn)行煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點(diǎn)工作，探索加強(qiáng)煤炭礦業(yè)權(quán)宏觀改革，轉(zhuǎn)變政府管理職能。

讓市場調(diào)配煤礦資源

國土資源部此次發(fā)布的關(guān)于煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點(diǎn)的內(nèi)容，其實(shí)從2010年9月份就已展開。當(dāng)年，同樣將黑龍江、貴州、陜西三省列為煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點(diǎn)。試點(diǎn)的初衷也很明確，就是審批權(quán)的下放，將原屬國土資源部的部分審批權(quán)限下放到省級國土部門。

當(dāng)時的試點(diǎn)內(nèi)容包括：試行有計(jì)劃地投放煤炭礦業(yè)權(quán)制度、全面授權(quán)省廳審批登記煤炭礦業(yè)權(quán)、授權(quán)審批新立項(xiàng)目試行報(bào)部備案制度等。其中最重要的就是礦業(yè)權(quán)投放計(jì)劃審批，即各地對于下一年要投放的礦業(yè)權(quán)，要提前做好計(jì)劃，上報(bào)國土資源部批準(zhǔn)。

礦業(yè)權(quán)又稱礦權(quán)，是指礦產(chǎn)資源使用權(quán)，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。前者是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利；后者是指在依法取得采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采礦產(chǎn)品的權(quán)利。

在煤炭行業(yè)狂飆突進(jìn)的時代，采礦  權(quán)曾經(jīng)引發(fā)煤炭巨頭、煤老板之間的諸多糾紛，許多煤炭儲量豐富的地區(qū)也從中衍生出了不少茶余飯后的談資。

但隨著近年來煤炭行業(yè)的慘淡，也影響了采礦權(quán)的有計(jì)劃投放，原因是在此期間，國家相關(guān)部門不斷提高煤礦生產(chǎn)的核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)：逐步淘汰9萬噸/年及以下煤礦、停止核準(zhǔn)新建30萬噸/年以下煤礦、不再核準(zhǔn)90萬噸/年以下煤與瓦斯隱患突出礦井。每一條標(biāo)準(zhǔn)的出臺，都影響著上一年既定的采礦權(quán)投放，這讓許多采礦權(quán)不能按照計(jì)劃投放。

時隔三年半之后，2014年1月28日，在國務(wù)院下發(fā)的簡政放權(quán)清單中，“礦業(yè)權(quán)投放計(jì)劃審批”被列入取消之列，同時取消還有“煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點(diǎn)省煤炭礦業(yè)權(quán)審批項(xiàng)目備案核準(zhǔn)”。

這兩項(xiàng)本該屬于國土資源部的審批事項(xiàng)的取消，意味著煤礦資源可以根據(jù)市場合理進(jìn)行調(diào)配，也讓煤炭礦業(yè)權(quán)改革正在一步步擁抱市場。

斬?cái)嗟V權(quán)轉(zhuǎn)讓中的權(quán)力魅影

在8月24日下發(fā)的通知中，有關(guān)煤炭探礦權(quán)采礦權(quán)出讓管理的規(guī)定僅有一句話，即以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)的，由省級國土資源部門組織實(shí)施。但在2010年的通知中，關(guān)于此項(xiàng)的表述為：以協(xié)議方式出讓煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)的，按《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號）規(guī)定辦理，應(yīng)報(bào)部批準(zhǔn)的，經(jīng)部批準(zhǔn)后，省級國土資源部門方可受理；以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)的，由省級國土資源部門組織實(shí)施。

對比兩項(xiàng)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，新下發(fā)的通知取消了以協(xié)議方式出讓煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)的有關(guān)規(guī)定。

似乎是作為這一變化的解釋，國土資源部8月24日同時下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》，明確要求堅(jiān)持依法依規(guī)采取招標(biāo)拍賣掛牌等市場競爭方式公開出讓礦業(yè)權(quán)的原則，從嚴(yán)控制協(xié)議出讓范圍，嚴(yán)格執(zhí)行礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓的審批權(quán)限和程序，逐步減少協(xié)議出讓數(shù)量，積極推進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)。  干澀文字背后讓人強(qiáng)烈感覺到協(xié)議出讓礦產(chǎn)權(quán)將越來越難，采取招標(biāo)拍賣掛牌的方式公開出讓礦業(yè)權(quán)將成為主流。

這樣的變化不難理解，在煤礦領(lǐng)域，協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)滋生的權(quán)力尋租和腐敗問題長期被人詬病。

在新的規(guī)定中，賤賣煤礦的情形將被遏制，國土資源部規(guī)定只有五種情形可以協(xié)議出讓采礦權(quán)，即國務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目和為國務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供配套資源的礦產(chǎn)地、省級人民政府批準(zhǔn)的儲量規(guī)模為大中型的礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目、為列入國家專項(xiàng)的老礦山（危機(jī)礦山）尋找接替資源的找礦項(xiàng)目、已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴(kuò)大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域、已設(shè)探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴(kuò)大勘查范圍涉及周邊零星資源的。

對于煤炭行業(yè)來說，收緊協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)的緊箍咒，嚴(yán)格招標(biāo)拍賣掛牌的流程，這不僅僅只是限制煤礦采礦權(quán)出讓中的腐敗問題，更重要的是推動煤礦采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓向市場化競爭方向發(fā)展。

促政府回歸監(jiān)管本位

在2010年的通知中，國土資源部表示，將根據(jù)試點(diǎn)工作進(jìn)展情況，決定是否全面推進(jìn)煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革。而在8月24日下發(fā)的通知中，國土資源部又明確表示，試點(diǎn)措施有效期五年。

至于在此之前的試點(diǎn)情況是否理想，外界不得而知。但繼續(xù)開展試點(diǎn)工作，至少表明了目前情況下，全面推進(jìn)煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革的條件并不成熟。

對于煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革中政府的作用，同樣適用于“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的原則。山西在今年年初推行的煤炭管理體制改革就提出了政府在煤炭管理中的定位：不干預(yù)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，不干預(yù)市場主體競爭，更多關(guān)注煤炭領(lǐng)域發(fā)展規(guī)  劃、宏觀調(diào)控、行業(yè)監(jiān)管、社會民生、生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理等，做到“不越位”“不錯位”“不缺位”。

同時，對于礦業(yè)權(quán)的初次配置，山西也將依法實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式，以拍賣方式為主。這樣的好處也顯而易見，可以用市場倒逼的方式，激發(fā)煤炭企業(yè)的動力和市場活力。

和其他各項(xiàng)改革一樣，煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革要真正的讓市場發(fā)揮作用，不僅需要相對完善的市場主體，也需要稱職的市場監(jiān)管者。

煤炭礦業(yè)權(quán)輾轉(zhuǎn)挪移的背后，映射的是煤炭行業(yè)深化改革各項(xiàng)舉措地推進(jìn)，在此進(jìn)程中，企業(yè)和政府都期望建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系，也只有這樣，才能讓市場主導(dǎo)煤炭資源配置，讓政府回歸監(jiān)管本位。