時璟麗：分布式光伏形勢與政策研究

分布式發(fā)電市場是否繁榮，與地方政策支持息息相關?？傮w來看，分布式光伏發(fā)電政策建立了比較完善的政策，可以看出來，目前面臨的問題，主要在政策落實和實施，包括審批流程透明度不夠，備案比較緩慢及簡化備案審批流程。

2015年光伏發(fā)電新增裝機達到773萬千瓦累計裝機3578萬千瓦其中分布式發(fā)電低于預期累計裝機571萬千瓦。

剛才王勃華秘書長已經(jīng)把光伏行業(yè)總的發(fā)電形勢做了非常詳細的回顧。我再簡單介紹一下，光伏發(fā)電從市場角度，在政策推動下，在“十二五”期間市場發(fā)展是非常繁榮。據(jù)統(tǒng)計，2015年上半年光伏新增裝機達到773萬千瓦，累計裝機數(shù)據(jù)達到3578萬千瓦。今年上半年光伏發(fā)電1-6月份總的上網(wǎng)電量達到了173億千瓦時，大大超過了去年、前年的總量。當然分布式電量占比比較小0.6%，但是增速非?？?。從分布式光伏發(fā)電的發(fā)展形勢來看，我們不論從每年新增還是累計的裝機，還是從增長速度來看，我們分布式光伏市場也實現(xiàn)快速的增長，到今年6月份的時候，我們累計裝機達到了571萬千瓦，今年上半年新增104萬千瓦，今年上半年年化增長率接近50%。從這些數(shù)字來看，分布式光伏發(fā)展是非常好的。

大家都是業(yè)內(nèi)人士，這樣的數(shù)字，雖然總量很好，但是發(fā)展的規(guī)模有一個增速的話，應該說是，實事求是來說，顯著低于各界的預期，各界包括政府出臺很多支持政策，也低于我們光伏發(fā)電開發(fā)的企業(yè)和制造企業(yè)，至少在分布式光伏這方面，還是大大低于我們預期的。分布式光伏發(fā)展的市場，目前全國裝機累計裝機前十名的城市都是在中東部地區(qū)，大部分在用電量比較大，經(jīng)濟發(fā)展比較快的地區(qū)。全年占裝機的三分之二左右，江蘇、浙江排名第一、第二。分布式光伏發(fā)電做的比較好的，應該都與地方的支持政策是直接相關的。

比如說廣東沒有全省的地方性的支持政策，但是從今年上半年來看，新增的分布式裝機的規(guī)模僅僅是2萬千瓦，應該說它已經(jīng)跌出10名開外了，應該說政策對分布式光伏還是有很大的影響。我們國家支持分布式光伏發(fā)電的發(fā)展政策，剛好現(xiàn)在是9月份，我們2013年的7月份，國務院文件頒布以后，經(jīng)過2年多的時間，這樣的政策體系是基本完備的，相對于其他的國外的，我們分布式光伏發(fā)電政策，很短的時間內(nèi)，一兩年內(nèi)的時間內(nèi)，從無到有，建立了這樣的完善的政策體系。2013年大量的政策出臺，2014、2015年處于政策不斷完善當中，目標也是為了促進光伏市場持續(xù)健康發(fā)展。右面這些圖主要是三四十項，僅僅是中央有關的部門在近兩年內(nèi)出臺的支持光伏發(fā)電的政策，尤其是分布式光伏發(fā)電的主要政策。2015年也出臺不少相關的政策，并且涵蓋了許多的方面。不僅僅是以促進市場發(fā)展為契機，實際上涵蓋了支持整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的上中下游各個環(huán)節(jié)，包括其他的配套的相應的措施。

總結(jié)起來來看，促進分布式光伏市場發(fā)展的主要政策，主要在6個方面，包括戰(zhàn)略規(guī)劃和項目管理、并網(wǎng)、價格財稅，融資的政策，商業(yè)模式和擴大市場方面的政策。融資方面主要通過國家政策性銀行前期的支持分布式光伏發(fā)電的發(fā)展。商業(yè)模式去年和前年通過規(guī)?；瘧檬痉痘貑臃植际焦夥氖袌觥Ｈツ陣?a href="http://msthinker.com/" target="_blank">能源局頒布了相應的文件，把光伏發(fā)電市場應用，從原來大型電站、分布式光伏的應用的基礎增加了分布式電站的概念，規(guī)模就是2萬千瓦以內(nèi)的規(guī)模，但是享受的政策，既有光伏電站的政策，也有分布式光伏發(fā)電的優(yōu)惠政策。去年又開始在幾個省市推進光伏扶貧的項目建設。

從光伏發(fā)電項目管理政策方面，近兩年突出的變化就是制度的變化，從中央能源主管部門的核準制，轉(zhuǎn)成地方能源主管部門的備案制，怎么樣進行宏觀的布局和相應的調(diào)整呢?主要是通過國家每年年初頒布當年光伏發(fā)電的指導規(guī)則，分布式光伏，實施總量平衡和年度指導規(guī)模管理，能夠有條件做到多少，鼓勵地方盡可能多做。并且對于分布式光伏發(fā)電的備案采用了，頒布了許多的政策，免除很多發(fā)電許可方面的要求，原則上是盡可能簡化程序。還有一個就是發(fā)展模式的調(diào)整，去年也提出來分布式光伏電站的概念，并且在概念提出以后，東部地區(qū)，很多光伏農(nóng)業(yè)、漁業(yè)方面的項目，實實在在得到了收益。對于并網(wǎng)管理和服務，主要通過國務院的文件要求加快并網(wǎng)建設，對分布式光伏電站，在并網(wǎng)環(huán)節(jié)享受分布式光伏相應的政策。在2013和2014年國網(wǎng)和南網(wǎng)相應制定和調(diào)整了企業(yè)管理和服務規(guī)范。無論政策實施角度怎么樣，至少從政策制定和出臺和落實方面，步子還是比較快的，效果還是比較明顯的。

分布式光伏發(fā)電價格財稅政策，一個是電價方面的政策，一個是稅收方面的政策。無論是哪一個行業(yè)，尤其是可再生能源的行業(yè)，在業(yè)界關注度是最大的政策。分布式光伏，現(xiàn)在有相應的優(yōu)勢，可以在兩種方式中進行選擇。如果對于自發(fā)自用，余量上網(wǎng)的光伏電站，可以采用全電量補貼機制，補貼標準是每度電4毛2分錢，這是全國統(tǒng)一的，當然還有地方性的支持政策。第二種方式就是去年出臺的分布式光伏電站的形式，全部的電量上網(wǎng)，享受按照分地區(qū)的，9毛到1塊錢每度電的標桿電價獲得相應的電價上網(wǎng)的電價。在稅收方面，財政部在兩年之前頒布了增值稅，50%的即征即退的政策，因為有今年年底的時效性，如果不做調(diào)整的話，這個政策，所有的項目，無論是大電站的項目，還是分布式光伏項目，都享受不到這個政策。一年多以來，我們聯(lián)合協(xié)會還有很多企業(yè)在反映，能不能把時間點，今年年底時效點取消掉，因為風電沒有時效，一直都可以享受，現(xiàn)在就剩三四個月的時間了，但是還沒有看到有文件出臺。我們覺得這個問題也是亟待解決的。還有就是對小型光伏是發(fā)電就是自由人和小的納稅人的繳稅，去年財政部頒布了文件，可以用計稅辦法計算并代征增值稅。

光伏審批流程透明度不夠、進入補貼目錄緩慢

最近一兩年反映比較大的就是我們制定了相應的電價或者是度電補貼的政策，但是補貼資金的不到位，已經(jīng)成為困擾所有可再生能源開發(fā)企業(yè)，并且也是可再生能源設備的制造企業(yè)最頭疼的問題。從政策規(guī)定上來看，應該說在前年的國務院文件頒布以后，光伏發(fā)電補貼資金的管理方式進行了相應的調(diào)整，尤其是對分布式光伏發(fā)電簡化了程序，可以由電網(wǎng)直接進行電價的補貼，并且在后面的話，都把相應的地方的財政和能源主管部門審批的環(huán)節(jié)去掉了。相對而言，僅在中央財政和能源主管部門的審核，再通過地方電網(wǎng)進行實施，從程序上來說，應該說有很大的效率的提升。相應的資金撥付方式，由電網(wǎng)企業(yè)按月進行代收。雖然現(xiàn)在很多光伏發(fā)電，可再生能源發(fā)展，光伏電站說拖欠費用非常嚴重，但是對于分布式光伏發(fā)電來說，在很多地方的話，相應的補貼的時間還是比較有保證的。

總體來看，分布式光伏發(fā)電政策建立了比較完善的政策，可以看出來，我們目前需要政策介入的環(huán)節(jié)都是比較齊備的。目前面臨的問題，主要在政策落實和實施，包括很多地方還在反應，審批流程透明度不夠，備案比較緩慢，另外在并網(wǎng)方面，可能在地方電站的時候，執(zhí)行情況不一。剛才提到了補貼發(fā)放的方面，實際上補貼發(fā)放，目前資金只要能進入補貼目錄，資金發(fā)放時間還是可以的。但是進入補貼目錄是非常緩慢的。所以這樣的話，所以造成最近一兩年新并網(wǎng)的，可再生能源發(fā)電項目資金拖欠的問題。在這一方面，可能剛好在7、8月份，我們幾個協(xié)會提交了相應的文件給國家發(fā)改委和國家能源局，在整個業(yè)界，包括整個全社會，引起了很多反響。因為我們發(fā)改委主管副主任和司局提出的問題就是補貼資金的問題，到底應該怎么樣解決?我覺得確確實實存在補貼不及時和發(fā)放的問題，社會也確實存在誤解。所以我增加了兩張關于可再生能源發(fā)電費用分攤政策的片子，補貼資金只有一個來源渠道就是增收可再生能源電力附加，從2006年開始增收，到現(xiàn)在9年的時間，經(jīng)過4次調(diào)整，從最開始每度電1分錢，到前年新調(diào)整的1.5分錢。這9年多可再生能源電力附加頒布了19期，一共支付錢數(shù)接近1300億元，去年的話，后4期就是去年2014年的4期從頒布的錢數(shù)是500億元的水平，征收來的錢數(shù)是490多億。從數(shù)據(jù)上可以看出，我們可再生能源發(fā)電做出來的電量方面，對能源方面實實在在的貢獻確實在上升。

近期，最近一兩年矛盾最多的地方還是在進入補貼目錄和資金發(fā)放延遲的問題。雖然很多人也在說，補貼資金不夠，我覺得至少按照我們現(xiàn)在的測算2014、2015年補貼資金，達到持平，甚至把前幾年，2011年，2012年，2013年的虧空補上，問題不大?，F(xiàn)在風電和光伏以很高的速度發(fā)展，發(fā)電量有很快的上升。未來的挑戰(zhàn)主要還是在資金持續(xù)的問題，如果我們?nèi)匀蝗恳钥稍偕茉措娏Ω郊拥男问浇鉀Q，我們“十三五”可再生能源規(guī)劃大綱當中，目前研究稿提出相對比較低的數(shù)字，2020年風電2億千瓦，光伏1億千瓦，煤電、風電、光伏電價不變，“十三五”要調(diào)整到2.5分錢，2016年收上來的話，還會有一些盈余，如果不調(diào)整的話，到2019年資金又會出現(xiàn)短缺的情況。風裝規(guī)模再增加，我們資金需求則更大。

分布式光伏發(fā)電，在經(jīng)過兩年的發(fā)展的話，目前有很多因素變化影響分布式光伏發(fā)電相應的收益，包括煤電的標桿電價和我們最終用戶的電價最近幾年都進行了相應的調(diào)整，這都使我們分布式發(fā)電的收益有所下降，我們貸款利率最近有5次下調(diào)，融資難是另外一個問題。我們做了相應的分析，這樣的分析以后，考慮我們2015年，現(xiàn)在8月份的情況，應該說我們大部分的地區(qū)的一般工商業(yè)用戶分布式光伏發(fā)電還是比較好的，大部分分布式光伏發(fā)電項目，今年和前年比，電價補貼需求略有下降，大概降3-4分錢，15省市分布式光伏發(fā)電項目是具有經(jīng)濟性的。還有10集中在東南部地區(qū)的電價補貼需求大概差距是1毛錢每度電之內(nèi)的，4毛2-5毛錢，對全國25、6個省份，除了四川東部、重慶、湖南、湖北太陽能資源實在太差的地方以外，分布式光伏發(fā)電項目是有比較好的經(jīng)濟性。

并且的話，如果達不到50%的話，還可以用分布式光伏發(fā)電的需求，這個差距也沒有超過1毛錢，未來我們會注重性能的提升，也就是效率和利用率的提升，這樣使我們光伏發(fā)電能力提高。未來我們在20多個省市區(qū)實現(xiàn)工業(yè)用戶和大工業(yè)用戶銷售側(cè)評價。目前還有14個地方省市對分布式光伏發(fā)電給予電價或投資補貼。橘紅色是今年新出臺地方性補貼政策的省份，政策的出臺對分布式光伏發(fā)電有促進作用。

另外我們分析了一下居民用戶的發(fā)電市場，居民用戶發(fā)電市場，由于我們居民用戶電價是交叉補貼的居民電價水平低，自發(fā)自用比例低，單位初始投資比較高。居民實際補貼需求遠遠高于光伏電站，和我們測算出來的結(jié)果電價的需求大概在8毛錢左右，補貼的話，可能目前的4毛錢不夠，可能要提高到6毛錢的水平。

電改為分布式光伏供電模式提供更好地平臺

分布式光伏發(fā)電的難點就是商業(yè)模式，對于商業(yè)模式我們主要有兩種，房屋業(yè)主、光伏系統(tǒng)投資企業(yè)為兩家的時候，需要合同能源管理或者三方協(xié)議的方式進行分布式光伏系統(tǒng)的運營。還有一個更復雜的，用不掉，我賣給同一配電網(wǎng)區(qū)域的其他的電力用戶，這樣就涉及到總供電的問題，這個問題在2013年提出來以后，一直到今年上半年，都遇到了非常大的障礙性的阻礙。但是利好消息，今年上半年我們提出來的電力體制改革方案，我們明確提出，我們要鼓勵多種市場主體進入到售電行列，也鼓勵直接交易機制，可以說給我們分布式光伏轉(zhuǎn)供電模式提供了基礎性的平臺。這種模式還需要協(xié)調(diào)各方的利益。

就是因為我們商業(yè)模式有很多不成熟的地方，所以對我們分布式光伏投融資體系產(chǎn)生了很大的影響，合同能源管理模式下風險控制難度增加，畢竟分布式光伏市場剛剛起步，所以我們信息、數(shù)據(jù)量不足，所以很多不確定性，導致金融機構(gòu)不愿意放開相應的條件。我們相應的建議，從三個方面，從政策和管理方面來看，加強政策和各個方面的落地和執(zhí)行力度和加強項目實施的監(jiān)管，從探索新的商業(yè)模式方面，依據(jù)電改提出去的很好直接交易的平臺，可以在示范區(qū)，或者不限于示范區(qū)域，鼓勵地方進行轉(zhuǎn)供電試點。在金融機制方面鼓勵各種類型的創(chuàng)新，今年對光伏，尤其是分布式光伏提出了很多的創(chuàng)新模式，我希望今天可以聽到最新的消息。我覺得對于創(chuàng)新金融體制還有一個更重要的基礎，我們應該有一個透明度比較高的市場，包括制造業(yè)我們的指標，我們的標準體系的建設，運行監(jiān)管和風險評估的體系，只有有了這個基礎，才能給我們金融創(chuàng)新機制提供平臺。

從我國分布式光伏發(fā)電市場路徑來看，我們目前已經(jīng)走到了大工業(yè)用戶階段，下一步就是居民用戶階段，居民用戶市場怎么啟動呢?即使我們現(xiàn)在做了很多分布式光伏電站，但是我們分布式光伏要達到上億千瓦的市場規(guī)模的話，居民用戶的分布式光伏的市場是必須的。我們提出來的相應的建議有三個方面，一個是適度提高電價補貼的水平，可以利用中央或者地方的政策。第二個可以對居民光伏提出特殊的上網(wǎng)電價的政策補貼。另外也可以學習像美國實施的試點凈電表制政策，這樣就把時間不匹配的問題得到了解決。

我把未來的發(fā)展放在了最后，我們面臨什么樣的發(fā)展，我們也知道我們的光伏行業(yè)，可以為我們未來發(fā)展提供很好的基礎和支撐，我們的資源是沒有問題的，目前相對而言，就是電力的需求和并網(wǎng)。如果我們從整個大的環(huán)境來考慮的話，我們分布式光伏發(fā)電的需求量是非常大的，去年我們提出來的2030年非化石能源要達到20%的目標，對于核電、水電，包括光熱、生物發(fā)電，或多或少有限制性的因素，但是相對于核電和水電，應該說，我們能夠通過政策，通過相應的機制，可以顯著影響我們的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展布局的領域，關鍵就是風電和太陽能發(fā)電，我們覺得實現(xiàn)2030年非化石能源的目標關鍵就是風光兩個區(qū)域。上半年我們做了相應的研究，認為到2030年真要達到這樣的規(guī)模，我們的太陽能發(fā)電，包括光熱規(guī)模至少達到5億千瓦，相應的“十三五”可再生能源規(guī)劃和太陽能發(fā)電規(guī)劃的研究已經(jīng)進入了收尾階段。我們也希望在充分論證資源和電網(wǎng)條件以及消納條件的基礎上，能夠使我們的光伏發(fā)電相應的規(guī)模，包括大型電站，以及分布式電站能夠做的越多越好。所以的話，我們覺得5億左右的話，還是能實現(xiàn)的。希望我們業(yè)界提出更高的要求，還需要更多的制成和論證。