環(huán)保監(jiān)督“全民參與”有多遠？

公眾參與程度越高環(huán)保保護就越有力。只有及時把最新的舉報人保護制度引入環(huán)保領(lǐng)域，才能真正將民眾的公共參與環(huán)保監(jiān)督的熱情維持下去。

《國際先驅(qū)導(dǎo)報》記者周凱發(fā)自重慶從“盼溫飽”、“求生存”到“盼環(huán)保”、“求生態(tài)”，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，中國大氣、水體、土壤等環(huán)境污染形勢嚴峻，構(gòu)建良好的生態(tài)生存環(huán)境已成為當(dāng)前社會公眾最為關(guān)心的公共話題。

近日，環(huán)境保護部印發(fā)了《環(huán)境保護公眾參與辦法》（以下簡稱《辦法》），作為新修訂的《環(huán)境保護法》配套細則，其明確了保障公眾獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境保護的權(quán)利，并將于9月1日起正式施行。不過，在一些專業(yè)人士看來，在環(huán)保舉報人保護具體條款方面，這部細則仍需進一步細化。

舉報人保護亟待制度化

有輿論認為，一直以來，但凡提到環(huán)境保護中的公眾參與，總讓人有種“有名無實”之感。法律稱對環(huán)保信息等一切相關(guān)行為公眾有參與權(quán)，但其規(guī)定大都是綱領(lǐng)性的，并無與之配套的實施細則或單行的部門規(guī)章。公眾參與最核心的活動，就是檢舉與告發(fā)。舉報人的保護制度，也成了檢驗公眾參與真實與否的最有力試劑。

專家表示，從舉報人的本質(zhì)上看，環(huán)境保護領(lǐng)域的舉報人，與其他各生活關(guān)系領(lǐng)域的檢舉人一樣，都是對違法犯罪或瀆職濫權(quán)等腐敗行為的告發(fā)與揭露，是一種自我承擔(dān)的社會公民義務(wù)之行使，其告發(fā)行為很容易招來打擊報復(fù)。

當(dāng)前，隨著新《環(huán)保法》的實施，民眾舉報投訴環(huán)境污染數(shù)量大幅提升。不過，在細則出臺前，舉報人保護的情況卻不容樂觀。

重慶一位不愿透露姓名的民間環(huán)保組織志愿者告訴本報記者，自己在舉報監(jiān)督污染企業(yè)、督促部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決污水和垃圾亂排問題時曾被基層政府扣留。這位志愿者希望，除了環(huán)保部門要保護舉報人的合法權(quán)益外，各級政府都應(yīng)該保護舉報人的合法權(quán)益。

目前，為加強對環(huán)保舉報人的保護，此次出臺的辦法中明確提出，“接受舉報的環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)對舉報人的相關(guān)信息予以保密，保護舉報人的合法權(quán)益。”

有專家稱，此次《辦法》中從方便舉報人行使監(jiān)督權(quán)出發(fā)，承認一切途徑與方式的舉報行為，是一項進步。把舉報方式僅只限于“狀告”，或動輒以“誣告罪”相威脅，核實責(zé)任過度地壓在信息弱勢的舉報人頭上，這些是過去常有的不正?，F(xiàn)象。廣開舉報途徑，廣集舉報信息，這應(yīng)是鼓勵公眾參與的正確態(tài)度。

不過，亦有學(xué)者認為，盡管提出了須保護環(huán)保舉報人的合法權(quán)益，但具體如何操作，如何落實，一旦舉報人信息被泄露有何補救措施……這些更為具體的方面仍有待制度化。只有及時把最新的舉報人保護制度引入環(huán)保領(lǐng)域，才能真正將民眾的公共參與環(huán)保監(jiān)督的熱情維持下去。

公眾參與仍存諸多難點

由于中國環(huán)保公眾參與起步較晚，公眾參與環(huán)保的渠道有限、參與程序不夠科學(xué)、獲取信息難度較大，再加上參與者能力不足，公眾參與環(huán)保的深度和廣度也十分有限。

近年來隨著中國群眾環(huán)保意識的提高、社團組織的發(fā)展，各種民間環(huán)保公益組織如雨后春筍，迅速發(fā)展，在培育社會環(huán)境意識、倒逼污染治理方面發(fā)揮著積極作用，成為公眾參與環(huán)保的一種重要組織形式。

重慶一位民間環(huán)保公益組織負責(zé)人告訴記者，盡管各級政府在加大對環(huán)保社會組織的扶持和溝通力度，但在實際工作中，環(huán)保社會組織依然遇到諸多困難。

首先是一些基層政府不理解，甚至認為環(huán)保社會組織是在“抹黑”、“搗亂”，遇到過被基層工作人員阻攔的情況，“有一次我們在一個居民點做污染情況問卷調(diào)查，結(jié)果問卷被當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部撕掉。”

其次，一些重要的污染信息公開力度不夠，“有時我們向有關(guān)部門申請環(huán)保信息公開，一些部門以‘保密’、‘遺留問題’為由拒絕公開。在責(zé)任落實方面，我們發(fā)現(xiàn)了污染線索，向有關(guān)部門舉報，也遇到過以需要時間調(diào)查為由不了了之的情況。”

為保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利，暢通參與渠道，規(guī)范引導(dǎo)公眾依法、有序、理性參與，《環(huán)境保護公眾參與辦法》規(guī)定，“環(huán)境保護主管部門可以通過征求意見、問卷調(diào)查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式開展公眾參與環(huán)境保護活動”，“公民、法人和其他組織可以通過電話、信函、傳真、網(wǎng)絡(luò)等方式向環(huán)境保護主管部門提出意見和建議”，“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的事項，環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證”。同時，該辦法還提出設(shè)立環(huán)境保護有獎舉報專項資金、支持符合法定條件的環(huán)保社會組織依法提起環(huán)境公益訴訟，通過項目資助、購買服務(wù)等方式支持、引導(dǎo)社會組織參與環(huán)境保護活動。

依然缺乏落實細則

《環(huán)境保護公眾參與辦法》從今年4月10日發(fā)布征求意見稿到7月13日正式發(fā)布，經(jīng)歷3個月的時間。長期研究環(huán)保法制建設(shè)的西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院副教授張輝一直在關(guān)注該辦法出臺的整個過程，“征求意見稿讓我欣喜。”

“一部好的法律，應(yīng)當(dāng)對參與主體、方式、范圍、程序等做出細致規(guī)定，但比照征求意見稿，正式發(fā)布的《環(huán)境保護公眾參與辦法》只有二十條，比較原則，落實起來比較困難，征求意見稿中一些細致的規(guī)定最后沒有采納。”張輝說，如征求意見稿中在環(huán)保決策過程中公眾可以參與，無法參與可以尋求救濟，而最后的正式文件里沒有，公眾沒有決策權(quán)和救濟渠道很難保障權(quán)利。

可見有關(guān)部門內(nèi)部在如何促進和對待環(huán)境保護公眾參與方面存在較大爭議，對此持謹慎態(tài)度。“中國要完善包括公眾參與在內(nèi)的環(huán)保法律規(guī)范體系無法一蹴而就，需要一定的時間。”張輝感慨地說。

專家表示，要切實保障公眾參與環(huán)境保護的權(quán)利，首先政府要做好信息公開，且這種公開不應(yīng)只是政府的主動行為，應(yīng)有相關(guān)的倒逼和監(jiān)督機制；同時，公眾必須參與到環(huán)境決策中，僅靠事后參與難以達到參與效果；此外，還必須暢通救濟渠道、完善救濟制度，這樣才能讓各級政府真正落實公眾參與的責(zé)任。這些都應(yīng)在以后的法律法規(guī)修訂中考慮進去。

澳大利亞：鼓勵舉報嚴防“泄密”

《國際先驅(qū)導(dǎo)報》記者匡林發(fā)自悉尼澳大利亞人把舉報人俗稱為“煤礦里的金絲雀”。這個俗稱是因為過去煤礦工人下煤礦時都要手提一個金絲雀鳥籠，作為防備井下有害氣體和污染物的“報警系統(tǒng)”，礦工們要聽著鳥兒不停地叫著就放心干活。如果鳥兒沉默了礦工就知道他們面臨危險，會立刻采取行動。

澳大利亞對民眾的參與和監(jiān)督的重視可見一斑。

為了鼓勵公眾參與對環(huán)保的監(jiān)管，澳大利亞環(huán)保機構(gòu)會時常向公眾發(fā)放宣傳小冊，也舉辦各種講座介紹如何收集有用的信息，怎樣舉報并公布舉報電話和舉報網(wǎng)站，做到家喻戶曉人人皆知，一旦民眾發(fā)現(xiàn)有環(huán)境污染跡象，會知道立即向相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)如環(huán)境保護局、衛(wèi)生廳、州勞保局、或所在地方政府、消防和救援等機構(gòu)報告，然后由專門的監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)舉報采取后續(xù)行動，進行調(diào)查和評估并作出相應(yīng)的處理。

例如澳大利亞新南威爾士州的紐卡素市有居民給環(huán)保局打電話，抱怨說聞到空氣中有刺激性氣味，環(huán)保局接到報告后立即進行調(diào)查，結(jié)果查出附近區(qū)域有一家工廠將有毒化學(xué)品暴露在空氣中。該事件導(dǎo)致了2人因此住院，4人感不適，結(jié)果該工廠被環(huán)保部門勒令關(guān)閉，之后新南威爾士州州政府還對該工廠進行了起訴。

在澳大利亞，舉報既是公民的權(quán)利又是公民的義務(wù)，而保護公民舉報權(quán)則是國家的責(zé)任。鼓勵人們揭發(fā)不法行為并保護他們免遭報復(fù)是兩個緊密聯(lián)系的問題。因此，澳大利亞鼓勵舉報，也采取有效措施嚴密保護舉報人。

給舉報人安全感則是讓他們樂于舉報的關(guān)鍵，擔(dān)心受到打擊報復(fù)是舉報人的最大顧慮。為此，澳大利亞采取各種手段保護舉報人的合法權(quán)益，各州有不同的立法來保護舉報人的合法權(quán)益，在有的情況下，可以規(guī)定不得披露舉報人個人信息或任何可能導(dǎo)致舉報人暴露的信息。

不過，澳大利亞政府也意識到對舉報人的保護措施還有待完善，例如員工如果披露與工作有關(guān)的信息會面臨風(fēng)險，他們舉報披露行為有可能被解釋為個人對公司義務(wù)的破壞，可能導(dǎo)致他們的雇主采取法律行動對付這些舉報人，因此澳大利亞仍在不斷完善對舉報人保護的法律，以便讓舉報人得到更為有效的保護。