《能源法》出臺(tái)在即

一部綜合性和基礎(chǔ)性的法律《能源法》即將出臺(tái)，為我國(guó)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)和確定方向。 2007年12月3日，國(guó)家能源辦正式對(duì)外公布《能源法》（征求意見(jiàn)稿）至今，有關(guān)制定我國(guó)《能源法》的研究和討論一直在進(jìn)行。2013年，《能源法》被正式列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃。目前，“新常態(tài)”已悄然成為宏觀經(jīng)濟(jì)的新背景。因此，我國(guó)將出臺(tái)的《能源法》更加注重能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和總量控制。 鑒于我國(guó)目前已制定了《煤炭法》和《節(jié)約能源法》等能源單行或者專門法律，《能源法》應(yīng)如何定位？《能源法》對(duì)當(dāng)前的能源戰(zhàn)略及行業(yè)發(fā)展會(huì)有哪些影響？又對(duì)我國(guó)石油石化行業(yè)提出哪些要求？帶著這些問(wèn)題，本刊記者專訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所教授常紀(jì)文博士。 不是能源單行法的簡(jiǎn)單疊加 中國(guó)石油石化：常所長(zhǎng)，您好！2007年開(kāi)始，國(guó)家能源辦就正式對(duì)外公布了《能源法》（征求意見(jiàn)稿）。經(jīng)過(guò)多年醞釀，《能源法》也被正式列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃。在您看來(lái)，當(dāng)前是否是推進(jìn)出臺(tái)《能源法》的最佳時(shí)機(jī)？ 常紀(jì)文：《能源法》于2006年開(kāi)始起草。那個(gè)時(shí)候中國(guó)經(jīng)濟(jì)還處于沖勁很大的發(fā)展時(shí)期，必然導(dǎo)致很多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，包括能源問(wèn)題都沒(méi)有定型。同時(shí)，我國(guó)對(duì)能源領(lǐng)域未來(lái)的發(fā)展?fàn)顩r和趨勢(shì)看得也不是很清楚。因此，十年前起草的《能源法》不能適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和能源發(fā)展需要。 如今，我國(guó)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，包括污染物排放和碳排放正處于最高峰值的拐點(diǎn)，預(yù)計(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展在未來(lái)的兩三年時(shí)間也會(huì)定型。因此，我認(rèn)為有必要結(jié)合新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和能源發(fā)展需要起草《能源法》。當(dāng)前，《能源法》出臺(tái)的時(shí)機(jī)和條件均已具備。 中國(guó)石油石化：我國(guó)目前已制定了《煤炭法》和《節(jié)約能源法》等能源單行或者專門法律，您認(rèn)為《能源法》應(yīng)該如何定位？ 常紀(jì)文：《能源法》立法的重要性在于能指導(dǎo)制度設(shè)計(jì)。如何定位，目前這方面存在一定分歧。有人認(rèn)為我國(guó)出臺(tái)的《能源法》應(yīng)該是一部能源基本法，由全國(guó)人大通過(guò)；有人則認(rèn)為《能源法》應(yīng)該是一部綜合性和基礎(chǔ)性的法律，由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)。全國(guó)人大通過(guò)的法律屬于基本法律，具有指導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他能源法律、法規(guī)和規(guī)章的制定、修訂和實(shí)施的效力；而由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的綜合性和基礎(chǔ)性的《能源法》就必然定位于查漏補(bǔ)缺的角色，對(duì)其他能源法律、法規(guī)和規(guī)章的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)不具有法律效力。 從我國(guó)能源法制建設(shè)的整體考慮，《能源法》創(chuàng)設(shè)的基本原則和構(gòu)建的主要制度應(yīng)能指導(dǎo)各單行或者專門能源法律法規(guī)的制定或者修訂，但不是各單行能源法律法規(guī)的簡(jiǎn)單疊加，也不應(yīng)只起簡(jiǎn)單的查漏補(bǔ)缺作用。也就是說(shuō)，《能源法》不應(yīng)是一部具體化的局限于行業(yè)的能源法律，內(nèi)容與《電力法》和《煤炭法》應(yīng)有所不同；也不應(yīng)是立足解決每一個(gè)方面的問(wèn)題而制定的專項(xiàng)法律，與《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》應(yīng)有區(qū)別。 因?yàn)椤赌茉捶ā穾缀鯚o(wú)所不包，所以不可避免地難以對(duì)各種情況做出周全的規(guī)定。現(xiàn)在，有種呼聲是廢掉現(xiàn)有能源單行法律和專門法律，把《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》的條文全部歸入《能源法》中，使《能源法》成為一部中國(guó)的能源法典。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我比較贊同這種聲音。但從目前專家的討論來(lái)看，出臺(tái)一部能源基本法的難度很大，主要原因是當(dāng)前的條件尚未成熟，所以最終出臺(tái)的很可能是一部綜合性的基礎(chǔ)法律。 留有與相關(guān)法律協(xié)調(diào)的接口 中國(guó)石油石化：作為我國(guó)能源領(lǐng)域的綜合性和基礎(chǔ)性法律，《能源法》應(yīng)涵蓋哪些主要內(nèi)容？ 常紀(jì)文：《能源法》既要發(fā)揮國(guó)家干預(yù)的作用，也要考慮市場(chǎng)和社會(huì)的需求與作用。因此，在內(nèi)容選擇上應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容：一是宣告國(guó)家能源發(fā)展的目的、基本理念和戰(zhàn)略，以及國(guó)家、社會(huì)、企業(yè)與公民的基本能源權(quán)利和義務(wù)，明確國(guó)家的環(huán)保職責(zé)；二是明確能源科學(xué)開(kāi)發(fā)、利用和保障的主要原則、制度；三是建立區(qū)別于各單行或者專門能源法專門調(diào)整機(jī)制的綜合性調(diào)整體制和機(jī)制；四是對(duì)國(guó)家能源安全的保障方法和程序，國(guó)家能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)、方法和程序，以及如何與環(huán)保法銜接等做出規(guī)定。 中國(guó)石油石化：將要出臺(tái)的《能源法》與能源單行法律以及其他法律的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)如何界定與銜接？ 常紀(jì)文：在不廢除能源單行法律和專門法律的情況下，《能源法》如何做好與能源單行法律和專門法律，以及其相關(guān)法律的銜接是值得注意的問(wèn)題。一種可行的做法是《能源法》對(duì)于能源單行法律和專門法律中已有的條文和要求不再做規(guī)定，而對(duì)于沒(méi)有規(guī)定的部分才能進(jìn)行規(guī)定。例如，如果所有的法律都沒(méi)有對(duì)能源安全做出規(guī)定，《能源法》可以做出規(guī)定；如果所有的法律沒(méi)有對(duì)能源的市場(chǎng)機(jī)制做出規(guī)定，對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化做出規(guī)定，該法可以做出規(guī)定；如果所有的法律沒(méi)有規(guī)定公眾參與，該法可以做出規(guī)定等等。對(duì)于如電力、煤炭和石油石化等所有領(lǐng)域共同涉及的情況，由《能源法》做出綜合性和概括性的規(guī)定。 《能源法》還存在與其他法律的銜接問(wèn)題，如新修訂的《環(huán)保法》、《安全生產(chǎn)法》和新頒布的《國(guó)家安全法》。這就要求《能源法》的制定要留有接口，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)容做出對(duì)接性規(guī)定。例如，在《能源法》中規(guī)定能源的開(kāi)發(fā)利用必須保證安全，具體的條文參見(jiàn)《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定；涉及節(jié)能減排的內(nèi)容，可規(guī)定具體的條文參見(jiàn)《環(huán)保法》等。再比如，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備是《能源法》比較關(guān)注的問(wèn)題。但是《能源法》可能只能對(duì)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備做出原則性規(guī)定，而非提出怎么儲(chǔ)備這樣非常具體的細(xì)則要求。 中國(guó)石油石化：您認(rèn)為，我國(guó)《能源法》可以對(duì)國(guó)際上現(xiàn)有的能源立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行哪些借鑒和參考？ 常紀(jì)文：美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定：“其他能源法律的制定和修改，應(yīng)當(dāng)與本法的規(guī)定相一致。”如果我國(guó)也能借鑒這一做法，將有助于發(fā)揮作為非基本法的《能源法》的基本法作用。另外，美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》充分考慮了環(huán)境價(jià)值的作用，也是值得我們借鑒和參考的。歐盟的能源立法經(jīng)驗(yàn)主要在于清潔能源方面，例如，考慮風(fēng)能、水能、核能和太陽(yáng)能的比重、作用和發(fā)展中的安全和環(huán)保問(wèn)題。當(dāng)然，我國(guó)不能停止發(fā)展核電、水電、風(fēng)電和太陽(yáng)能，但對(duì)它們的發(fā)展須持謹(jǐn)慎態(tài)度。 為我國(guó)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ) 中國(guó)石油石化：您認(rèn)為，《能源法》的出臺(tái)對(duì)當(dāng)前的能源戰(zhàn)略及行業(yè)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生哪些影響？ 常紀(jì)文：《能源法》之所以很重要，是因?yàn)橹袊?guó)的能源及其可持續(xù)性問(wèn)題非常嚴(yán)峻。2020年，我國(guó)要比2005年降低40%～45%的二氧化碳排放量，屆時(shí)將產(chǎn)生約120億噸的二氧化碳，超過(guò)美歐日的排放量（約80億噸），能源環(huán)境將會(huì)是一盤很難下的棋。 如何解決這些問(wèn)題呢？第一是一次能源結(jié)構(gòu)要調(diào)整，從原來(lái)的以煤為主，轉(zhuǎn)為增加天然氣等清潔能源的使用量；第二是要調(diào)動(dòng)更多人來(lái)參與節(jié)能減排、能源供應(yīng)；第三則是充分發(fā)揮清潔能源的作用，從原先的大型可再生能源向分布式、樓宇節(jié)能的方向行走。而這些都面臨著一系列的重大改革，可能不僅是中國(guó)能源行業(yè)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制也是一個(gè)創(chuàng)新，過(guò)程是很長(zhǎng)，但必須走。所以，《能源法》也是為我國(guó)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)和確定方向的重要法律。 中國(guó)石油石化：您認(rèn)為，《能源法》出臺(tái)對(duì)我國(guó)未來(lái)的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整將起到哪些實(shí)際性的效果和作用？ 常紀(jì)文：《能源法》出臺(tái)后，可以對(duì)水電、煤炭、核電、太陽(yáng)能和風(fēng)力發(fā)電的比例結(jié)構(gòu)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策做出清晰的規(guī)定。如，2030年，我國(guó)的清潔能源比例可以達(dá)到20%。這樣，可以促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。 預(yù)測(cè)能源結(jié)構(gòu)是《能源法》中的一個(gè)重要問(wèn)題。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心去年做過(guò)的一個(gè)預(yù)測(cè)表明：未來(lái)50年仍然是以煤、石油和天然氣等化石能源為主要消費(fèi)能源的50年，核電和水電所占的比重仍然不高，只是能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的補(bǔ)充。這一預(yù)測(cè)結(jié)果與殼牌公司的相關(guān)預(yù)測(cè)是相符的。 重視能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，意味著要加強(qiáng)對(duì)煤炭和石油的清潔化利用，有效控制和減少污染。我國(guó)的煤炭清潔利用技術(shù)目前已取得突破，如超低排放技術(shù)在火電廠的應(yīng)用，使煤炭通過(guò)高效燃燒達(dá)到污染物和碳的超低排放，當(dāng)然技術(shù)成本還比較高。《能源法》中有涉及能源技術(shù)開(kāi)發(fā)的相關(guān)章節(jié)，鼓勵(lì)能源技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)。但是，能源技術(shù)革新對(duì)傳統(tǒng)的能源結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生很大沖擊，比如，用煤制石油和天然氣。北京的神霧集團(tuán)提出如果用我國(guó)的煤炭來(lái)制造石油和天然氣，完全可以不進(jìn)口油和氣。目前，相關(guān)技術(shù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但要全面推廣還將有爭(zhēng)議。 倒逼能源企業(yè)提高能效 中國(guó)石油石化：“新常態(tài)”對(duì)能源發(fā)展提出了質(zhì)量和效益的要求，這也是當(dāng)初《能源法》起草工作啟動(dòng)時(shí)不曾遇到的問(wèn)題。那么，我國(guó)能源發(fā)展應(yīng)怎樣實(shí)現(xiàn)質(zhì)量和效益的有效提升？ 常紀(jì)文：質(zhì)量包括能源行業(yè)安全生產(chǎn)質(zhì)量和綠化環(huán)保質(zhì)量；效益是指能源的經(jīng)濟(jì)和成本效益。所以，我國(guó)的能源發(fā)展既要服從環(huán)保、安全生產(chǎn)、可持續(xù)供應(yīng)及發(fā)展的要求，又要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益和成本效益的考量。這也是制定《能源法》需要考慮的問(wèn)題。 目前，國(guó)際上提出中國(guó)的煤和石油消費(fèi)過(guò)多，引起溫室氣體排放問(wèn)題。此前，我國(guó)向聯(lián)合國(guó)提交的應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件提出，二氧化碳排放在2030年左右達(dá)到峰值，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%。在這種形勢(shì)下，必須倒逼能源企業(yè)提高能效、節(jié)能減排，而節(jié)能的一個(gè)重要部分就是通過(guò)煤炭總量控制，減少溫室氣體排放。 7月初，國(guó)家出臺(tái)了重點(diǎn)城市加強(qiáng)大氣污染治理的煤炭消費(fèi)總量控制工作方案?，F(xiàn)在石油也開(kāi)始進(jìn)行總量控制。我認(rèn)為，化石能源都應(yīng)有消費(fèi)總量控制，促使企業(yè)開(kāi)展能源清潔和高效利用，這有利于保障國(guó)家的能源安全?，F(xiàn)在，由于城市的家庭以天然氣代替了煤炭的使用，北京市的農(nóng)村地區(qū)2013年起開(kāi)展了“減煤換煤”行動(dòng)，未來(lái)煤炭將更多用于火電廠和冶煉廠等工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。這有助于我國(guó)能源發(fā)展實(shí)現(xiàn)質(zhì)量、效益的有效提升和減少溫室氣體排放。 中國(guó)石油石化：“新常態(tài)”下，《能源法》將對(duì)我國(guó)石油石化行業(yè)提出哪些要求？ 常紀(jì)文：在“新常態(tài)”下，我國(guó)不能僅就能源談能源，還應(yīng)對(duì)能源的發(fā)展做出環(huán)保和碳排放等要求和制約。因此，在保證能源供給、區(qū)域優(yōu)化等要求之外，《能源法》還要對(duì)石油石化行業(yè)提出當(dāng)前形勢(shì)下節(jié)能減排的新要求。 在具體執(zhí)行《能源法》的過(guò)程中，考慮到國(guó)際油價(jià)的漲跌，石油石化行業(yè)應(yīng)做到既保持競(jìng)爭(zhēng)力又要保障能源供應(yīng)安全和保證油品質(zhì)量。今年的一部紀(jì)錄片《穹頂之下》發(fā)布以后，引起了外界對(duì)石油石化行業(yè)的批評(píng)，行業(yè)面臨的環(huán)保挑戰(zhàn)也更加突出。所以，下一步石油石化行業(yè)應(yīng)該在節(jié)能減排和提高油品質(zhì)量等方面做一些工作，減少成本和優(yōu)化管理。