美國(guó)最新ITC政策提案力挺光熱發(fā)電

近日，美國(guó)一份最新出臺(tái)的與光熱發(fā)電行業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的投資稅收抵免政策(ITC)提案建議：從2016年底要再次提高光熱發(fā)電項(xiàng)目的投資稅收抵免政策的補(bǔ)貼額度。 而根據(jù)此前奧巴馬政府的2015財(cái)政預(yù)算，ITC政策在2016年到期后將被廢除，以生產(chǎn)稅收抵免(PTC)政策予以代替，屆時(shí)光熱發(fā)電項(xiàng)目獲得總投資補(bǔ)貼的額度將從30%降至10%。 上述新的ITC提案是由AmitRonen提出的，曾作為參議員MariaCantwell副辦公室主任的他于2008年制定了為期8年的ITC政策。目前，任職華盛頓大學(xué)太陽(yáng)能研究所主任的AmitRonen正在建議國(guó)會(huì)重新考慮可再生能源政策，但是他擔(dān)憂太陽(yáng)能行業(yè)所追求的ITC政策的短期延期不太可能獲得立法許可。 Ronen和JamesMueller共同編撰的《太陽(yáng)能軟著陸：做出正確選擇以避免ITC政策懸崖》一文提議，國(guó)會(huì)不應(yīng)該再像此前那樣制定一刀切的ITC政策，而是要站在技術(shù)路線中立的角度來(lái)制定ITC政策，該政策應(yīng)基于技術(shù)規(guī)?；统墒旎箜?xiàng)目初始安裝成本下降的幅度和趨勢(shì)來(lái)制定，因此不同的技術(shù)路線將會(huì)享受不同的ITC補(bǔ)貼額度。按照該提案建議的思路，光熱發(fā)電項(xiàng)目的ITC補(bǔ)貼額度應(yīng)高于光伏項(xiàng)目，因?yàn)槟壳爸挥泻苌僖徊糠止鉄岚l(fā)電項(xiàng)目獲得了開(kāi)發(fā)，還根本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)規(guī)劃化效益。 如下圖所示，在當(dāng)前的成本條件下，光熱發(fā)電技術(shù)的ITC補(bǔ)貼額度應(yīng)超過(guò)30%，而光伏發(fā)電技術(shù)則應(yīng)低于30%。 圖片來(lái)源：華盛頓大學(xué)太陽(yáng)能研究所 按照Ronen的思路，隨著光熱發(fā)電項(xiàng)目安裝費(fèi)用逐漸降低，其應(yīng)該享受的ITC補(bǔ)貼額度會(huì)跟著下降。該提案可以說(shuō)是技術(shù)中立型的，因?yàn)樗⒉粎⒖疾煌夹g(shù)路線目前建設(shè)成本所存在的差異。相反，它會(huì)主要參考此前美國(guó)稅務(wù)局存檔的不同技術(shù)的建設(shè)成本及下降潛力來(lái)決定未來(lái)該技術(shù)應(yīng)該享受的ITC補(bǔ)貼額度。 應(yīng)對(duì)光熱發(fā)電行業(yè)多一些耐心 Ronen表示：“任何新能源發(fā)電技術(shù)的發(fā)展都會(huì)經(jīng)歷‘雞生蛋還是蛋生雞’的循環(huán)，然后才能逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)?；⒕邆鋬r(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但在其真正實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?，往往都不具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。” 美國(guó)可再生能源理事會(huì)(ACORE)政策研究員ScottClausen表示：“光熱發(fā)電行業(yè)發(fā)展的過(guò)程實(shí)質(zhì)是一個(gè)摸索的過(guò)程，隨著越來(lái)越多的光熱發(fā)電項(xiàng)目得到開(kāi)發(fā)，整個(gè)行業(yè)也在不斷實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，光熱發(fā)電的成本也會(huì)越來(lái)越低，同時(shí)技術(shù)也會(huì)越來(lái)越成熟。比如我們見(jiàn)證了包括Ivanpah電站在內(nèi)的3個(gè)項(xiàng)目組成的第一批塔式光熱電站的開(kāi)發(fā)進(jìn)程，可以看到它們的發(fā)電成本一個(gè)比一個(gè)低，建設(shè)速度一個(gè)比一個(gè)快。Ronen的提案重點(diǎn)考慮了不同太陽(yáng)能發(fā)電技術(shù)之間的不同成本結(jié)構(gòu)。” 圖：美國(guó)能源信息署(EIA)對(duì)全球可再生能源凈發(fā)電量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì) 得益于補(bǔ)貼額度高達(dá)30%的ITC政策的支持，經(jīng)過(guò)初期為期兩年時(shí)間的試驗(yàn)之后，自2006年以來(lái)太陽(yáng)能裝機(jī)量增加了1600%。尤其是在2008年ITC政策有效期被確定為8年后，投資者和開(kāi)發(fā)商對(duì)于新能源領(lǐng)域投資的信心大增。 由于光熱發(fā)電項(xiàng)目從申請(qǐng)?jiān)S可到建設(shè)投運(yùn)往往需要5年之久，因此我們可以從上表中看到，雖然2008年ITC政策已經(jīng)刺激了光熱發(fā)電行業(yè)的發(fā)展，但直到2014年光熱發(fā)電項(xiàng)目裝機(jī)量的劇烈增長(zhǎng)才真正顯現(xiàn)出來(lái)。 此外，2013年以后沒(méi)有新的光熱發(fā)電項(xiàng)目獲得開(kāi)發(fā)，因?yàn)榘凑誌TC政策規(guī)定，2016年以后投運(yùn)的光熱發(fā)電項(xiàng)目將無(wú)法享受ITC政策的支持，而到期之前的有限時(shí)間顯然無(wú)法完成一個(gè)光熱項(xiàng)目的整體建設(shè)流程。 事實(shí)上，Ronen所提提案的主要思路就是將補(bǔ)貼政策實(shí)施的確定性和市場(chǎng)不斷發(fā)展成熟后的后續(xù)調(diào)整措施相結(jié)合，而該思路與加州太陽(yáng)能計(jì)劃(CSI)不謀而合。加州為了鼓勵(lì)屋頂太陽(yáng)能發(fā)電設(shè)施的安裝，一開(kāi)始通過(guò)補(bǔ)貼大力降低其先期安裝成本，從而加快其普及率，然后再逐漸降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。 BrightSource政府事務(wù)部門高級(jí)副總裁JoeDesmond表示：“Ronen的提案與加州此前實(shí)施的CSI計(jì)劃有很多相似之處。”Desmond是施瓦辛格執(zhí)政期加州能源委員會(huì)的主席，曾參與CSI計(jì)劃的設(shè)計(jì)和制定，并力促該計(jì)劃通過(guò)國(guó)會(huì)立法程序。他說(shuō)：“當(dāng)時(shí)制定這一計(jì)劃的基本原則就是維持確定性的補(bǔ)貼政策和達(dá)到激勵(lì)行業(yè)健康發(fā)展兩者間的平衡，目的在于向私營(yíng)企業(yè)傳遞正確的信號(hào)，同時(shí)通過(guò)管理引導(dǎo)來(lái)增強(qiáng)群眾對(duì)這一計(jì)劃的認(rèn)識(shí)。” ITC政策延期兩年意義不大 Clausen認(rèn)為，全面稅制改革有望在2017年進(jìn)行，即2016年10月份總統(tǒng)選舉結(jié)束后。 事實(shí)上，ITC政策延期的提議曾在2014年被提出但未通過(guò)，同樣的提議將在美國(guó)2015年秋季舉行的參議會(huì)上再次被提出。但Clausen認(rèn)為ITC政策的短期延期會(huì)阻礙光熱發(fā)電行業(yè)的發(fā)展，他表示：“由于光熱發(fā)電項(xiàng)目申請(qǐng)和建設(shè)費(fèi)時(shí)相對(duì)較長(zhǎng)，1-2年的ITC政策延緩對(duì)多數(shù)光熱發(fā)電項(xiàng)目的推進(jìn)并不能起到實(shí)質(zhì)性的幫助。此外，光熱發(fā)電項(xiàng)目往往需要巨額投資，因此投資商需要長(zhǎng)期確定的ITC政策來(lái)保障其可以獲得穩(wěn)定收益。” 若ITC政策得到短期延緩，可能會(huì)使因ITC政策即將期滿而受到影響的最后兩個(gè)美國(guó)光熱發(fā)電項(xiàng)目起死回生，即SolarReserve計(jì)劃開(kāi)發(fā)的裝機(jī)規(guī)模為150MW的Rice項(xiàng)目和阿本戈計(jì)劃開(kāi)發(fā)裝機(jī)規(guī)模為500MW的Palen項(xiàng)目，其中Palen項(xiàng)目的一期250MW項(xiàng)目已于2014年獲得審批，但由于ITC政策即將到期，最終BrightSource和阿本戈決定撤銷申請(qǐng)。 普及最新ITC政策概念仍需努力 Ronen說(shuō)：“對(duì)于ITC政策提案的落實(shí)，我們已與相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門取得了富有成效的對(duì)話。如果這項(xiàng)技術(shù)中立性ITC政策獲得批準(zhǔn)，那么那些具有市場(chǎng)價(jià)值和創(chuàng)新潛力的技術(shù)就可以獲得應(yīng)有的支持和補(bǔ)貼，從而幫助這些技術(shù)最終實(shí)現(xiàn)商業(yè)化發(fā)展。” 此外，該提案的制定也可以避免爭(zhēng)議。早期技術(shù)中立政策審核未通過(guò)的原因在于其補(bǔ)貼額度是根據(jù)碳排放指標(biāo)來(lái)制定的。Ronen表示，其它諸如清潔電力計(jì)劃(CPP)和可再生能源標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)會(huì)阻止投資者進(jìn)行高碳排放項(xiàng)目的投資。 通過(guò)進(jìn)行多個(gè)項(xiàng)目案例評(píng)估，Ronen制定的ITC政策提案意味著即使某種可再生能源技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力越來(lái)越強(qiáng)，也仍然可以繼續(xù)享受稅收抵免補(bǔ)貼政策。 Ronen解釋道：“此外，對(duì)于那些擔(dān)心過(guò)分支持某種特定的技術(shù)路線而造成決策失誤或者正在費(fèi)心比較選擇一種更優(yōu)技術(shù)路線的決策者來(lái)說(shuō)，他們可能更愿意接受技術(shù)中立性的解決方案。雖然進(jìn)行稅收改革還需要等待一段時(shí)間，同時(shí)要想讓人們認(rèn)識(shí)并接受ITC提案提出新的概念、然后形成可實(shí)施的辦法也需要一段時(shí)間，但我們此刻需要做的就是把我們的想法說(shuō)出來(lái)并與各方進(jìn)行深入的溝通，最后按照討論出的最優(yōu)方案實(shí)施。”