減排需探索碳稅與碳交易最優(yōu)搭配

近日，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站披露，為加快建立全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)，國(guó)家發(fā)改委研究起草了《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例(草案)》，并將盡快提交國(guó)務(wù)院審議。 為應(yīng)對(duì)減排形勢(shì)的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性，包括中國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家正在醞釀同時(shí)借助碳交易和碳稅進(jìn)行減排，但這兩種政策能否在核心設(shè)計(jì)、機(jī)制運(yùn)行和減排效果等方面兼容并蓄，以及環(huán)境政策工具簡(jiǎn)單累加的效果如何等，都有待商榷。減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于減排主體積極參與，因此應(yīng)盡量降低對(duì)減排行為形成沖擊的不確定性因素，提升減排主體減排意愿。 合理組合降不確定性 引入碳稅可提升激勵(lì) 減排效果的不確定性取決于污染物排放量與配額價(jià)格。相對(duì)而言，污染超標(biāo)排放相比配額價(jià)格波動(dòng)對(duì)社會(huì)危害更大，碳交易的排放總量限制和政治上的可行性使其贏得眾多支持。針對(duì)配額價(jià)格不確定性，碳稅和碳交易的組合模式可對(duì)配額予以管控，通過設(shè)置價(jià)格漲跌區(qū)間，控制價(jià)格波動(dòng)幅度，削減對(duì)減排成本和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的消極影響。 但是，長(zhǎng)時(shí)間的“價(jià)格管制”與實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)相左，因?yàn)樽罡呦迌r(jià)意味著配額的增加，最低限價(jià)則暗指減少了流通中的配額數(shù)量，這樣就使排放總量水平處于不確定狀態(tài)。對(duì)此，政策制定者在執(zhí)行最高限價(jià)的時(shí)候，可允許其他抵消項(xiàng)目來彌補(bǔ)增加的排放量以消除或減少這種不確定狀態(tài)。 理論上講，碳交易制度架構(gòu)中的拍賣具有激勵(lì)污染者為污染行為付出代價(jià)的減排驅(qū)動(dòng)機(jī)制，但現(xiàn)實(shí)操作中，包括中國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家和地區(qū)出于保全制度先行推行的需要，削弱甚至放棄了拍賣激勵(lì)。相比拍賣，免費(fèi)分配條件下的減排主體獲得了具有市場(chǎng)價(jià)值的配額，即憑空獲得經(jīng)濟(jì)收益，這就背離了“污染者付費(fèi)”原則。 從實(shí)用主義和彌補(bǔ)配額拍賣缺憾的角度來分析，引入碳稅會(huì)導(dǎo)致碳交易下的減排主體支付一部分超邊際排放的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，但可提供減排技術(shù)革新的激勵(lì)，保證減排政策符合“污染者付費(fèi)”的原則，減排主體也可免費(fèi)獲得配額的價(jià)值予以部分回收；同時(shí)碳稅能代替或抵消其他一些稅收。這樣，減排政策在促進(jìn)企業(yè)積極減排的同時(shí)，政府也可利用獲得的經(jīng)濟(jì)收益資助環(huán)境減排技術(shù)發(fā)展。 區(qū)域減排促路徑探索 配套欠缺致效果甚微 試點(diǎn)控排目標(biāo)對(duì)我國(guó)未來國(guó)家層面碳交易市場(chǎng)控排目標(biāo)設(shè)定具有重大借鑒意義。當(dāng)下，我國(guó)7個(gè)碳交易試點(diǎn)在2010年為基礎(chǔ)、2015年為截止期的前提下提出各自的控排目標(biāo)，即削減單位生產(chǎn)總值的二氧化碳含量。 2013年10月23日，京、津、冀、晉、內(nèi)蒙古、魯六省市區(qū)針對(duì)二氧化碳減排、核查、建立區(qū)域碳排放權(quán)交易合作等達(dá)成框架合作協(xié)議，在構(gòu)建國(guó)家層面的碳交易體系之路仍任重道遠(yuǎn)的背景下，探索區(qū)域減排協(xié)調(diào)機(jī)制未嘗不是一種新思路。在非絕對(duì)總量控制減排目標(biāo)下，碳稅與碳交易不僅不存在必然沖突，反而能協(xié)同促進(jìn)碳排放量削減。無(wú)論從短期看還是從長(zhǎng)期看，都不失為一種具有減排效果的路徑選擇。 然而，我國(guó)碳交易試點(diǎn)在具體實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)了不少問題。首先，由于我國(guó)剛剛開啟碳交易試點(diǎn)，控排企業(yè)碳交易市場(chǎng)參與意識(shí)較弱，通過碳交易進(jìn)行減排的意愿不強(qiáng)，持觀望態(tài)度的不在少數(shù)。 其次，碳排放權(quán)額度的合理分配是碳交易機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)，過度分配減弱了對(duì)企業(yè)減排的激勵(lì)和驅(qū)動(dòng)作用。各試點(diǎn)免費(fèi)分發(fā)配額使控排企業(yè)喪失碳減排的制度約束和成本激勵(lì)。 再次，相比歐盟碳交易市場(chǎng)100歐元/噸的罰款，國(guó)內(nèi)碳交易試點(diǎn)的激勵(lì)約束和處罰機(jī)制存在不足或缺失的問題，出現(xiàn)了中國(guó)環(huán)境法領(lǐng)域老生常談的問題——守法成本高，違法成本低。檢驗(yàn)排放設(shè)施是否履約主要來自對(duì)其排放溫室氣體的監(jiān)測(cè)、報(bào)告及核查，而我國(guó)除上海制定了較為詳細(xì)的核算報(bào)告和指南外，其他試點(diǎn)都較原則化和概括化，缺乏實(shí)施細(xì)節(jié)，甚至?xí)簾o(wú)相關(guān)規(guī)定。 現(xiàn)階段，由于各個(gè)碳交易試點(diǎn)的交易量很小，碳價(jià)雖有波動(dòng)，但在極小的交易量面前和制度規(guī)制面前難以形成影響力，也就無(wú)法對(duì)減排成本形成較大不確定性。在碳交易試點(diǎn)和未來國(guó)家碳交易市場(chǎng)建設(shè)過程中，隨著交易主體活躍和交易量增加，我國(guó)應(yīng)借鑒碳稅和碳交易的組合模式建立“價(jià)格安全閥”制度，包括最低限價(jià)和最高限價(jià)；同時(shí)，設(shè)立配額存儲(chǔ)機(jī)制，積極引入項(xiàng)目配額抵消制度，提高控排主體應(yīng)對(duì)減排不確定因素的能力。 范圍調(diào)整需力求穩(wěn)妥 彌補(bǔ)財(cái)政以維護(hù)公平 由于目前我國(guó)碳交易市場(chǎng)建設(shè)采用絕對(duì)總量控制減排目標(biāo)的可能性幾乎為零，碳稅對(duì)配額價(jià)格的負(fù)面影響就會(huì)大幅削減。不過，目前國(guó)家層面的碳交易市場(chǎng)設(shè)計(jì)還處于探索研究階段，且可選之路極其有限。而我國(guó)當(dāng)下改變“兩高一資”模式、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的任務(wù)異常緊迫。 筆者建議，我國(guó)將碳稅與碳交易調(diào)解的范圍有限重合和適度分離，避免政策中和導(dǎo)致調(diào)節(jié)混亂或效果錯(cuò)位。極端情況下，參與碳交易的企業(yè)可不征碳稅，而繳納碳稅的企業(yè)也不必參與碳交易。對(duì)于碳稅和碳交易的選擇權(quán)不在企業(yè)手中，而根據(jù)我國(guó)實(shí)際由政府掌握。如火電廠是碳交易減排的重點(diǎn)目標(biāo)，那么火電廠就應(yīng)該加入碳交易市場(chǎng)，而不能通過繳納碳稅減排。通過兩者調(diào)整客體分離，推動(dòng)碳交易與碳稅將協(xié)同發(fā)揮減排作用。 目前，國(guó)內(nèi)碳交易試點(diǎn)基本上采取無(wú)償為主、有償為輔的配額分配原則。從政策實(shí)施的角度講，免費(fèi)分配是為了獲得制度先行推行而犧牲了制度的公平性，它轉(zhuǎn)嫁了企業(yè)承擔(dān)的制度參與成本，提升了企業(yè)的減排意愿，且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看由于機(jī)會(huì)成本的存在，免費(fèi)分配在減排激勵(lì)上與拍賣并無(wú)差別。此外，除了邊際成本，污染企業(yè)在獲得免費(fèi)配額的同時(shí)，也節(jié)省了很多超邊際的成本費(fèi)用。 但是，這些超邊際的成本費(fèi)用原是用來資助環(huán)?？萍及l(fā)展、造福社會(huì)的，因此，通過征收碳稅可以彌補(bǔ)碳交易配額免費(fèi)分配導(dǎo)致的財(cái)政收入流失，激勵(lì)企業(yè)積極減排。鑒于我國(guó)應(yīng)采用碳稅與碳交易調(diào)整對(duì)象適度重合或相分離的手段，碳稅應(yīng)主要針對(duì)不參與碳交易的企業(yè)。對(duì)于繳納碳稅的減排主體，政府應(yīng)積極削減其他稅收，如營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅等，或?qū)γ舾懈?jìng)爭(zhēng)行業(yè)給予碳稅減免，以維護(hù)兩類企業(yè)減排的公平性。 受制于環(huán)境問題的復(fù)雜性和非環(huán)境原因的諸多現(xiàn)實(shí)問題，即使完美的理論或環(huán)境政策設(shè)計(jì)都會(huì)遭遇重重制約，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。因此，結(jié)合碳交易和碳稅各自效率優(yōu)勢(shì)和理論側(cè)重點(diǎn)，兩者組合運(yùn)用可以有效應(yīng)對(duì)未知和潛在問題，防止出現(xiàn)政策疏漏。(作者魏慶坡，為國(guó)際環(huán)境法學(xué)者、法學(xué)博士)