分析能源業(yè)執(zhí)行的《行動(dòng)計(jì)劃》

柏可林 攝 　　發(fā)展混合所有制是能源體制改革的一個(gè)方向，主要思路是通過引入民營（包含外資），倒逼國有能源企業(yè)提高經(jīng)營活力。投資收益的不確定性和如何與國有能源企業(yè)建立互信，都將影響民營和國外資本參與的積極性。因此，對于“混合所有制”改革的最基本要求，在于如何滿足民營資本的收益要求，包括收益水平和確定性 　　目前對中國的“十三五”能源發(fā)展規(guī)劃有許多猜測，但是，2014年政府推出了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》（以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》），已經(jīng)基本上描繪了“十二五”和“十三五”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和能源發(fā)展的輪廓。由于“十二五”期間能源供需格局發(fā)生了變化，霧霾治理成為核心任務(wù)，《行動(dòng)計(jì)劃》把“十二五”和“十三五”的能源規(guī)劃目標(biāo)連接起來。 　　圍繞經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型和霧霾治理，以及目前能源行業(yè)的現(xiàn)狀和問題，提出了相應(yīng)的目標(biāo)和解決方案。為了降低煤炭在一次能源中的比例，滿足煤炭替代，《行動(dòng)計(jì)劃》設(shè)立了2020年清潔能源（非化石能源）占一次能源15%和天然氣10%的發(fā)展目標(biāo)。由于中國“多煤、貧油、少氣”的資源稟賦，降低煤炭比例很可能增加能源對外依存，因此《行動(dòng)計(jì)劃》設(shè)立了2020年的能源自給率為85%，以保障能源安全。此外，《行動(dòng)計(jì)劃》還設(shè)立了能源總量控制目標(biāo)。準(zhǔn)確理解《行動(dòng)計(jì)劃》），在目前比較低的能源需求增長和低油價(jià)的背景下，將有助于把握能源發(fā)展前景。 　　新舊能源發(fā)展態(tài)勢 　　《行動(dòng)計(jì)劃》賦予新舊能源發(fā)展很不相同的意義和發(fā)展前景。典型的“舊”能源要數(shù)煤炭行業(yè)。從需求側(cè)看，隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，煤炭需求疲軟，加上霧霾治理下的煤炭替代擠壓了煤炭空間，2020年控制在42億噸是煤炭行業(yè)擴(kuò)張的 “天花板”。在供給側(cè)，先前的煤炭大牛市推動(dòng)了大幅度投資增長，據(jù)估計(jì)現(xiàn)有煤礦產(chǎn)能超過40億噸，在建和技術(shù)改造煤礦規(guī)模超過10億噸，隨著在建和技術(shù)改造煤礦陸續(xù)投產(chǎn)，煤炭行業(yè)的供給能力還在不斷增加。在需求側(cè)，由于經(jīng)濟(jì)增長放緩、治理霧霾和清潔發(fā)展，使得煤炭需求預(yù)期很差。2014年以來煤炭需求絕對數(shù)持續(xù)下降，雖然今后經(jīng)濟(jì)增長可能還會(huì)增加煤炭消費(fèi)絕對量，但是煤炭消費(fèi)峰值（據(jù)估計(jì)在42億-45億之間）將出現(xiàn)在2020年前，而后絕對消費(fèi)量將下降，因此供給過?？赡艹蔀槲磥砻禾啃袠I(yè)的常態(tài)。隨著環(huán)境治理相關(guān)政策集中出現(xiàn)，對煤炭進(jìn)行替代和嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)，供大于求可能成為煤炭難以回避的困境，發(fā)展需要另尋出路。 　　通過限制產(chǎn)能平衡供需和維持價(jià)格是短期惟一出路，但具體執(zhí)行很難。首先，煤炭新建產(chǎn)能投資金額很大，大量資金來源于銀行貸款，使投資者面臨很大的財(cái)務(wù)壓力，因此有很強(qiáng)的釋放產(chǎn)能沖動(dòng)，容易陷入“低價(jià)量長”的循環(huán)。其次，煤炭市場供過于求，限產(chǎn)者面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槠渌禾科髽I(yè)既有動(dòng)力也有能力增產(chǎn)走量。再次，中國煤炭行業(yè)集中度較低，各利益方的協(xié)調(diào)難度會(huì)使得煤炭限產(chǎn)的有效性大打折扣。 　　發(fā)展煤化工，特別是煤制油和煤制氣，推動(dòng)煤炭同時(shí)作為燃料和原料，會(huì)成為煤炭行業(yè)迫切的自救手段，而從帶動(dòng)GDP、就業(yè)和稅收等角度，煤炭資源豐富省份的政府也有很強(qiáng)的激勵(lì)來刺激煤化工發(fā)展。問題是煤化工面臨的約束取決于是否有利于環(huán)境治理，否則環(huán)境治理的政策風(fēng)向變化會(huì)使煤化工的市場空間和利潤面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)，此外水資源供給問題將會(huì)對煤化工生產(chǎn)和收益造成負(fù)面影響。而目前煤制油和煤制氣的最大問題是，如何和低油價(jià)競爭？ 　　中長期而言，煤炭行業(yè)發(fā)展的出路首先在于改善自身經(jīng)營狀況，剪除落后和過剩產(chǎn)能，提高整體運(yùn)營效率。煤炭行業(yè)尋求變革的另一個(gè)突破點(diǎn)是煤炭清潔化利用，通過煤炭清潔化利用，盡可能減少煤炭利用過程中二氧化硫、氮氧化物等污染物排放，可以緩解煤炭產(chǎn)業(yè)和環(huán)境治理之間的矛盾，減輕煤炭替代壓力。 　　《行動(dòng)計(jì)劃》中，清潔能源發(fā)展似乎前景一片光明。長期“以煤為主”的能源結(jié)構(gòu)是由兩個(gè)因素決定的：一是資源稟賦；二是煤炭的低價(jià)優(yōu)勢。因此，清潔能源發(fā)展需要面對替代能源的來源和高成本的問題。政府承諾到2020年清潔能源占一次能源比例為15%。 完成這個(gè)比例實(shí)際上給煤炭的替代能源也做了一個(gè)限定，風(fēng)電和太陽能顯然需要鼓勵(lì)，特別是分布式發(fā)展。統(tǒng)計(jì)表明，中國在建核電機(jī)組28臺，加上目前已投運(yùn)機(jī)組，總計(jì)裝機(jī)容量約4800萬千瓦。 　　考慮到核電建設(shè)工期至少需要5-6年，即使2015年有新的機(jī)組開工，樂觀估計(jì)到2020年核電投產(chǎn)裝機(jī)5800萬千瓦，占2020年一次能源不過3%左右。水電也由于較長工期的限制，到2020年大致只能達(dá)到3.5億千瓦左右。而生物質(zhì)和地?zé)岬葎t量級相對較小，對全局影響不大。要滿足到2020年非化石能源占比15%的要求，風(fēng)電和太陽能需要大規(guī)模發(fā)展，大致為風(fēng)電2億千瓦，太陽能1億千瓦。因此，可以預(yù)見近期風(fēng)電和太陽能還會(huì)得到政府從政策和規(guī)劃上的大力支持。 　　雖然隨著技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模擴(kuò)大，風(fēng)電和太陽能的成本在不斷下降，但是要實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)依然存在距離，特別是考慮到可再生能源的并網(wǎng)成本以及配套儲(chǔ)能成本。如今傳統(tǒng)化石能源價(jià)格正在大幅度下降，清潔能源的成本劣勢更加明顯，大規(guī)?？稍偕茉窗l(fā)展需要補(bǔ)貼更加有力。分布式是可再生能源重要的發(fā)展模式，大型風(fēng)電和太陽能集中在西北、蒙東地區(qū)，需要電力外送通道，由于可再生能源隨機(jī)性和間歇性特點(diǎn)，大規(guī)模并網(wǎng)會(huì)對電網(wǎng)造成沖擊，目前電力過剩也會(huì)減少可再生能源的風(fēng)電小時(shí)數(shù)，而分布式模式可以解決資源與負(fù)荷在地理上逆向分布和市場消納問題，但是分布式模式需要儲(chǔ)能技術(shù)支持，因此需要關(guān)注儲(chǔ)能技術(shù)的進(jìn)步。 　　能源安全何以保障 　　《行動(dòng)計(jì)劃》對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的能源安全做了一個(gè)界定。每個(gè)國家的能源安全有不同定義，將最狹義的能源安全定義為能源對外依存度，理論上無法得出一個(gè)國家的能源自給率的最優(yōu)比例，也難以進(jìn)行國際橫向比較，因?yàn)檫@取決于資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，以及能源的消費(fèi)量。對于中國來說，能源對外依存度顯然是能源安全的最重要指標(biāo)。 　　《行動(dòng)計(jì)劃》設(shè)立了2020能源自給率目標(biāo)為85%。2013年中國能源自給率為90.7%，其中，石油、天然氣和煤炭的對外依存度分別為58%、32%和8%。今年石油、天然氣和煤炭的對外依存度將超過2013年，而煤炭的對外依存度可以大幅度降低。即使煤炭通過降低出口和增加進(jìn)口關(guān)稅等措施，將煤炭對外依存減為零，也就是說，2020年占一次能源15%的能源進(jìn)口主要為石油和天然氣。2014年石油占一次能源比重為18%，石油進(jìn)口占一次能源比例為10.5%。目前中國石油產(chǎn)量基本上達(dá)到2億噸的峰值，即使保持比較低的石油需求增長率，也很難降低石油進(jìn)口在一次能源中的比例。而天然氣方面，即使天然氣產(chǎn)量能達(dá)到《行動(dòng)計(jì)劃》要求的1850億立方米，屆時(shí)將天然氣進(jìn)口控制在一次能源的4.5%也不太容易。 　　因此，在環(huán)境治理和應(yīng)對氣候變化的同時(shí)，2020年將能源自給率維持在可接受范圍內(nèi)，將給保障油氣供應(yīng)帶來很大的壓力，需要加快發(fā)展國內(nèi)油氣資源，尤其是非常規(guī)油氣資源的開采。頁巖氣和煤層氣是未來幾年可能實(shí)現(xiàn)規(guī)?；虡I(yè)開采的主要非常規(guī)油氣資源，其發(fā)展受到近期國際油價(jià)大幅度下跌的負(fù)面影響，尤其需要政府的關(guān)注和支持。事實(shí)上，受制于目前清潔能源的比例和建設(shè)周期，到2020年石油和天然氣在一次能源中的比重還可能上升，這將倒逼政府的煤炭政策，意味著煤炭進(jìn)口需要受到限制，而出口將受到鼓勵(lì)，限制煤炭進(jìn)口一方面可以緩解國內(nèi)供需壓力，另一方面可以提高一次能源的自給率水平。增加清潔能源有助于提高能源自給率，考慮到控制石油、天然氣對外依存的困難，可能還需要更多些的風(fēng)電和太陽能。 　　能源消費(fèi)需求總量控制是否可以保障能源安全？《行動(dòng)計(jì)劃》設(shè)立了2020年的能源消費(fèi)需求總量控制在48億噸標(biāo)煤。理論上說，由于85%的能源自給率是相對指標(biāo)，能源消費(fèi)需求總量控制解決不了自給率問題。但是，能源消費(fèi)需求總量控制也是保障中國能源安全的重要措施，簡單說，如果進(jìn)口的量越大，能源安全性顯然越差。 　　《行動(dòng)計(jì)劃》提出能源總量控制。近10年來我國平均能源消費(fèi)增長率超過7%，2013年，GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）占世界總量的12%，能源消費(fèi)在全球消費(fèi)總量中所占的比例卻超過22%。今后用較小的能源增速來支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成為政府能源政策措施的核心之一，雖然經(jīng)濟(jì)增長放緩為總量控制提供了基本條件，而霧霾治理通過對煤炭的限制（2020年煤炭消費(fèi)控制在42億噸），從另一個(gè)角度可以支持能源總量控制。如果說，兩年前當(dāng)能源總量控制提出時(shí)，筆者對將能源消費(fèi)總量在2020年控制在48億噸標(biāo)煤有疑慮，現(xiàn)在則信心充足。 　　更嚴(yán)格的環(huán)境治理和能源總量控制政策會(huì)倒逼中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由低附加值、高能耗高排放行業(yè)向高附加值、低能耗低排放行業(yè)升級，使得能源需求彈性下降， 如果經(jīng)濟(jì)放緩后至2020年的平均增速為7%左右，到2020年一次能源需求就能控制在48億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右是可行的。根據(jù)《行動(dòng)計(jì)劃》中政府提出的各種約束指標(biāo)進(jìn)行簡單匡算，比較理想的2020年一次能源結(jié)構(gòu)應(yīng)該是煤炭59%，石油16%，天然氣10%，清潔能源15%，雖然有難度，但不是不可能。 　　如何配合《行動(dòng)計(jì)劃》 　　《行動(dòng)計(jì)劃》說明中國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境要求已經(jīng)發(fā)生了重大變化。能源是解決環(huán)境污染和可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)鍵，能源的未來發(fā)展需要應(yīng)對新的宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展常態(tài)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的能源約束是一個(gè)系統(tǒng)性問題，包含能源消費(fèi)總量控制、能源結(jié)構(gòu)清潔化、保障能源安全、能源電力的區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展等多方面。政府應(yīng)在政策層面對各地區(qū)和各行業(yè)實(shí)行因地因時(shí)制宜的政策措施，科學(xué)有效地解決經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的能源環(huán)境約束問題。 　　《行動(dòng)計(jì)劃》指出能源價(jià)格和能源體制改革的必要性。通過價(jià)格抑制能源需求，有利于能源結(jié)構(gòu)的清潔化，還可以促進(jìn)能源體制改革。目前能源供需相對寬松，主要能源品種價(jià)格疲軟，而且價(jià)格弱勢還會(huì)維持相當(dāng)一段時(shí)間，這些都是能源價(jià)格改革的有利條件，政府應(yīng)該趁目前的有利時(shí)機(jī)盡快進(jìn)行能源價(jià)格改革。 　　通過合理的價(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)，能夠?qū)崿F(xiàn)很多的政策目標(biāo)。 　　第一，由于能源效率提高可能導(dǎo)致獲得能源服務(wù)或者產(chǎn)品成本下降，引起能源需求“反彈”，因此簡單提高能源使用效率不一定會(huì)使能源消費(fèi)總量減少，只有配合能源價(jià)格改革，才是長期促進(jìn)節(jié)能的有效手段。如果能源相對于其他生產(chǎn)要素變得更貴，生產(chǎn)者會(huì)尋求要素替代或選擇能效更高的技術(shù)，從而促使節(jié)能減排。 　　第二，在目前的技術(shù)水平下，風(fēng)電、太陽能等清潔能源成本高于常規(guī)能源，以往主要依靠補(bǔ)貼來增加其競爭力，但是補(bǔ)貼的不確定性放大了清潔能源投資的風(fēng)險(xiǎn)，通過提高常規(guī)能源的價(jià)格，使得常規(guī)能源價(jià)格當(dāng)中包括兩個(gè)清潔能源的正外部性（稀缺和環(huán)境），可以加強(qiáng)清潔能源的競爭性。通過能源價(jià)格改革，清潔能源將會(huì)有一個(gè)比較強(qiáng)勁的推動(dòng)。 　　第三，透明合理的定價(jià)機(jī)制有利于促進(jìn)能源體制改革。雖然能源價(jià)格改革將面臨公眾承受能力和如何滿足社會(huì)普遍能源服務(wù)，但可以通過合理的價(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)來解決公平和效率的問題，比如階梯價(jià)格機(jī)制。 　　當(dāng)前能源行業(yè)整體國有化程度約為86%，而且這個(gè)比例有不斷增大的趨勢。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，國有的能源企業(yè)能夠不計(jì)成本地滿足需求增長，有其短期的好處。但是，國有企業(yè)固有的種種問題，包括競爭力不夠、效率相對低下、壟斷尋租等，都被快速增長過程中如何滿足巨大的能源需求增量這一重要任務(wù)所掩蓋。但是隨著經(jīng)濟(jì)增長趨緩、效率將取代滿足能源需求而成為首要發(fā)展目標(biāo)，而且隨著環(huán)境壓力增加，國有企業(yè)的這些問題將日益凸顯，而且會(huì)成為能源行業(yè)長期健康可持續(xù)發(fā)展的障礙，因此國企改革需要加速。 　　配合能源革命，政府職能需要轉(zhuǎn)變，包括如何有效解決如果參與能源市場和如何有效監(jiān)管問題。如果說在能源中引入市場機(jī)制有利于理順政府“有形之手”與市場“無形之手”的關(guān)系，那么能源監(jiān)管則是為了進(jìn)一步解決市場失靈，通過“無形之手”和“有形之手”共同促進(jìn)能源市場健康發(fā)展。 　　政府的作用需要從直接參與能源市場，向把握能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和加強(qiáng)引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。具體來說，政府在兼顧整體的平衡性和區(qū)域協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上制定合理的規(guī)劃，更多采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、財(cái)稅補(bǔ)貼等市場機(jī)制政策（而非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的行政手段），對能源產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展加以引導(dǎo)，對在什么地方該做、以多大的規(guī)模做這兩個(gè)關(guān)鍵問題上予以統(tǒng)籌，避免無序發(fā)展和過度建設(shè)。比如，引導(dǎo)煤炭產(chǎn)能合理發(fā)展、限制煤化工發(fā)展總量、平衡區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間電源建設(shè)規(guī)模，等等。 　　同時(shí)，健全能源監(jiān)管，維護(hù)公平公正的市場秩序，為能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。舉例而言，隨著頁巖氣和煤層氣快速增長，民營企業(yè)可能進(jìn)入上游氣源開發(fā)，而當(dāng)前油氣運(yùn)輸管道基本上都控制在石油國企手中。為保障公平的市場環(huán)境，政府需要解決壟斷體制障礙，加強(qiáng)對管網(wǎng)設(shè)施的監(jiān)管，既保證對供應(yīng)商的無歧視接入，同時(shí)對管道運(yùn)輸價(jià)格進(jìn)行有效監(jiān)管。 　　現(xiàn)階段政府在價(jià)格和準(zhǔn)入方面仍有相當(dāng)大的影響，這一制度性問題短期內(nèi)完全改變的可能性不大。監(jiān)管模式的成敗與否很大程度取決于對這一點(diǎn)的認(rèn)識，目前采用政監(jiān)合一，具體說就是在能源局內(nèi)部設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，未來隨著能源市場化改革的推進(jìn)，有必要把能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來，過渡到政監(jiān)分離。 　　結(jié)論和建議 　　《行動(dòng)計(jì)劃》指明了從現(xiàn)在至2020年的能源各行業(yè)的發(fā)展動(dòng)態(tài)和目標(biāo)要求，《行動(dòng)計(jì)劃》特別提出了在經(jīng)濟(jì)清潔轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中如何保障能源安全。提出通過能源改革來保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 　　清潔發(fā)展需要長短結(jié)合的政策組合。短期主要靠政府政策，通過更高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和約束指標(biāo)，以及能源價(jià)格改革和補(bǔ)貼，迫使煤炭替代和可再生能源發(fā)展，中長期則需要通過技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新來解決成本問題。在這一過程中，政府應(yīng)該為創(chuàng)新承擔(dān)更多的責(zé)任，包括提供資金支持，保護(hù)創(chuàng)新權(quán)益，以及對新技術(shù)應(yīng)用的推廣。 　　為保障中國能源安全，《行動(dòng)計(jì)劃》設(shè)定能源自給率和進(jìn)行能源總量控制固然重要，但是政府還需要推進(jìn)國內(nèi)技術(shù)進(jìn)步，提高能源供應(yīng)能力和使用效率。為了應(yīng)對國際國內(nèi)能源供應(yīng)格局變化，把握國內(nèi)能源供需情況和國際能源市場變化，提前布局，以保障能源安全。 　　發(fā)展混合所有制是能源體制改革的一個(gè)方向，主要思路是通過引入民營（包含外資），倒逼國有能源企業(yè)提高經(jīng)營活力。投資收益的不確定性和如何與國有能源企業(yè)建立互信，都將影響民營和國外資本參與的積極性。因此，對于“混合所有制”改革的最基本要求，在于如何滿足民營資本的收益要求，包括收益水平和確定性。能源價(jià)格改革和能源體制改革都是吸引民營進(jìn)入能源行業(yè)的必要條件，只有透明合理的市場化價(jià)格形成機(jī)制，才能提高經(jīng)營者對市場的可預(yù)期程度，而能源體制改革所提供的公平合理的游戲規(guī)則，使經(jīng)濟(jì)要素充分流動(dòng)，市場本身就可以解決合理收益的問題。（作者系新華都商學(xué)院教授）