“十四五”煤電規(guī)劃目標(biāo)能否順利落地？

2023年，煤電一改往年的頹勢(shì)，出現(xiàn)“兩大轉(zhuǎn)機(jī)”，一是煤電企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況有所改善，實(shí)現(xiàn)整體“扭虧”；二是煤電新增裝機(jī)規(guī)模實(shí)現(xiàn)“正增長(zhǎng)”，改變了連年大幅下滑的趨勢(shì)。在“雙碳”目標(biāo)下，隨著新型電力系統(tǒng)的構(gòu)建、電力市場(chǎng)化改革的深入、長(zhǎng)周期能源保供的持續(xù)以及國(guó)家對(duì)煤電政策的調(diào)整，如何正確認(rèn)識(shí)傳統(tǒng)煤電在巨大挑戰(zhàn)中迎來(lái)的新轉(zhuǎn)機(jī)？“十四五”煤電規(guī)劃目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)？這些關(guān)系到我國(guó)能源保供、清潔轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展三大目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，必須引起高度重視并給予正確對(duì)待。

煤電整體“扭虧”，但仍未從根本上擺脫困境

2021年，我國(guó)不同區(qū)域接連出現(xiàn)拉閘限電現(xiàn)象，加上新能源的局限性，煤電兜底保供作用凸顯，再加上國(guó)家煤電政策的修正、優(yōu)化，煤電在巨大挑戰(zhàn)中迎來(lái)新的轉(zhuǎn)機(jī)，煤電企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況開(kāi)始改善。

2021年，五大發(fā)電集團(tuán)（國(guó)家能源投資集團(tuán)、華能集團(tuán)、國(guó)家電力投資集團(tuán)、大唐集團(tuán)、華電集團(tuán)）煤電發(fā)電供熱虧損1360億元，比2020年減利1609億元，超過(guò)2008年至2011年煤電4年虧損之和。盡管風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電等清潔源盈利1232億元，仍不抵煤電虧損。2022年，由于落實(shí)電煤中長(zhǎng)期合同“三個(gè)100%”（發(fā)電供熱企業(yè)全年用煤量簽約100%、電煤中長(zhǎng)期合同月度履約率100%、執(zhí)行國(guó)家電煤中長(zhǎng)期合同價(jià)格政策100%）及“煤電基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)不超過(guò)20%”（2021年10月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》，明確燃煤發(fā)電的電量原則上要全部進(jìn)入電力市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)交易，在“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的范圍內(nèi)形成上網(wǎng)電價(jià)。同時(shí)，擴(kuò)大燃煤發(fā)電市場(chǎng)交易價(jià)格浮動(dòng)的范圍。由原來(lái)的上浮不超過(guò)10%、下浮原則上不超15%，擴(kuò)大為上下浮動(dòng)原則上均不超過(guò)20%）的市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制，煤電板塊有所減虧。其中，五大發(fā)電集團(tuán)煤電發(fā)電供熱虧損784億元，同比減虧576億元。發(fā)電行業(yè)在清潔能源板塊快速發(fā)展、擴(kuò)大盈利的情況下，實(shí)現(xiàn)由虧轉(zhuǎn)盈。

2023年，在多種因素綜合作用下，煤電行業(yè)整體實(shí)現(xiàn)扭虧為盈。五大發(fā)電集團(tuán)煤電發(fā)電供熱終于迎來(lái)整體盈利307億元。局面的好轉(zhuǎn)，一是得益于國(guó)家嚴(yán)格管控煤炭產(chǎn)銷環(huán)節(jié)、強(qiáng)力推動(dòng)電煤中長(zhǎng)期合同“三個(gè)100%”政策的兌現(xiàn)；二是來(lái)水偏枯，燃煤機(jī)組邊際貢獻(xiàn)、發(fā)電量增加也成了重要的增收因素，占全部增收因素的17%；三是繼續(xù)落實(shí)“煤電基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)不超過(guò)20%”的市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制政策，使煤電價(jià)格比上年略有增加，約占全部增收因素的5%。

2023年煤電行業(yè)實(shí)現(xiàn)整體“扭虧”可喜可賀，但冷靜思考，煤電企業(yè)仍未從根本上擺脫困境。

一是目前仍有45%左右的煤電企業(yè)虧損，主要集中在東北、西南以及新疆、寧夏、河北、河南、內(nèi)蒙古等區(qū)域。

二是煤電企業(yè)發(fā)電邊際貢獻(xiàn)為負(fù)、經(jīng)營(yíng)凈現(xiàn)金流為負(fù)。經(jīng)營(yíng)凈現(xiàn)金不足以支付利息的煤電企業(yè)還有不少，分布也很廣。一些企業(yè)現(xiàn)金流短缺、投融資功能減弱、企業(yè)信用評(píng)級(jí)下降。

三是煤電板塊的盈利水平與其在電力行業(yè)的地位、貢獻(xiàn)不匹配。截至2023年底，我國(guó)煤電裝機(jī)11.65億千瓦，占總裝機(jī)容量的比重降到約39.9%，卻為全國(guó)提供了近六成的發(fā)電量，支撐超七成的電網(wǎng)高峰負(fù)荷，承擔(dān)超八成的供熱任務(wù)。與此形成鮮明對(duì)比的是，2016年以來(lái)煤電投資收益率在電源結(jié)構(gòu)中一直墊底。五大發(fā)電集團(tuán)煤電占比51%，但在2023年發(fā)電產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)中，煤電只貢獻(xiàn)了22%，在全部產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)中，煤電只貢獻(xiàn)了12%，由能源保供中的“主角”變成效益考核中的“配角”。

2024年，煤電容量電價(jià)開(kāi)始執(zhí)行，煤電企業(yè)大概率能迎來(lái)一個(gè)“小陽(yáng)春”，但仍需關(guān)注三個(gè)不確定因素。一是2024年電力供需趨向平衡，煤電價(jià)格上浮20%政策落實(shí)難度增加。二是近年來(lái)發(fā)電設(shè)備故障頻發(fā)，供電煤耗不降反升。在容量電價(jià)機(jī)制下，如何優(yōu)化調(diào)整煤電的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式，提升燃煤機(jī)組靈活調(diào)節(jié)能力、工控系統(tǒng)自主可控能力，將是新挑戰(zhàn)。三是煤價(jià)的不確定性。

煤電發(fā)展出現(xiàn)“轉(zhuǎn)機(jī)”，但達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)仍存變數(shù)

“十四五”前2年，我國(guó)年度新增煤電裝機(jī)罕見(jiàn)出現(xiàn)連續(xù)下滑，與缺電保供下亟需追加資本開(kāi)支、擴(kuò)大新增裝機(jī)成為電力行業(yè)的主要矛盾。

“十一五”“十二五”“十三五”期間年均煤電新增裝機(jī)分別為6400萬(wàn)千瓦、4900萬(wàn)千瓦、3600萬(wàn)千瓦。2021年，我國(guó)新增煤電裝機(jī)2937萬(wàn)千瓦，同比減少1093萬(wàn)千瓦，降幅為27.1%；2022年新增煤電裝機(jī)2920萬(wàn)千瓦，同比減少17萬(wàn)千瓦，降幅為0.6%。五大發(fā)電集團(tuán)中有兩大集團(tuán)煤電裝機(jī)規(guī)模“凈減少”，只有煤電一體的國(guó)家能源投資集團(tuán)投資煤電積極性較高。長(zhǎng)此以往，這種情況將危及中長(zhǎng)期能源保供與新型電力系統(tǒng)的構(gòu)建。

面對(duì)煤電新增裝機(jī)持續(xù)下降、能源保供持續(xù)進(jìn)行的嚴(yán)峻形勢(shì)，以及可再生能源“靠天吃飯”的局限性，煤電的發(fā)展重新引起了各級(jí)政府、社會(huì)各方的高度重視。

2021年9月以來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門“雙管齊下”。一方面，積極調(diào)整煤電政策導(dǎo)向，幫助煤電企業(yè)渡過(guò)難關(guān)。國(guó)家出臺(tái)了一系列煤電穩(wěn)供保價(jià)政策，包括緩繳稅款、增加貸款、撥付國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金，建立能漲能跌的電價(jià)機(jī)制，出臺(tái)煤電容量電價(jià)，增加煤炭產(chǎn)能、釋放煤炭產(chǎn)量、高壓管控煤價(jià)，鼓勵(lì)開(kāi)展“兩個(gè)聯(lián)營(yíng)”（煤炭與煤電聯(lián)營(yíng)、煤電與可再生能源聯(lián)營(yíng)）。不再延續(xù)“十三五”期間全面打壓的政策，包括煤炭、煤電去產(chǎn)能，要求工商業(yè)電價(jià)“只降不升”。另一方面，適度調(diào)增“十四五”煤電規(guī)劃目標(biāo)，合理布局清潔高效煤電。2022年國(guó)家發(fā)改委明確提出煤電“三個(gè)8000萬(wàn)”目標(biāo)，要求2022年、2023年煤電各開(kāi)工8000萬(wàn)千瓦、兩年投產(chǎn)8000萬(wàn)千瓦，并將“十四五”煤電發(fā)展目標(biāo)12.5億千瓦調(diào)增到13.6億千瓦。為推進(jìn)新型電力系統(tǒng)建設(shè)，國(guó)家要求重點(diǎn)在沙戈荒大基地周邊、川渝滇黔等水電富集地區(qū)、電力負(fù)荷中心以及主要電力輸入地區(qū)“合理布局清潔高效煤電”。近年來(lái)，國(guó)家加快了煤電核準(zhǔn)步伐。2023年，全國(guó)累計(jì)新增煤電裝機(jī)4774萬(wàn)千瓦，同比增加1854萬(wàn)千瓦，增長(zhǎng)63.5%，呈現(xiàn)“止跌反彈”跡象。煤炭企業(yè)出于建鏈穩(wěn)鏈、平衡收益與風(fēng)險(xiǎn)的需要，積極“進(jìn)軍”煤電領(lǐng)域。

筆者預(yù)計(jì)，以2023年為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，隨著鼓勵(lì)煤電“兩個(gè)聯(lián)營(yíng)”、“煤電基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)不超過(guò)20%”的市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制政策的執(zhí)行、容量電價(jià)的出臺(tái)、煤電企業(yè)整體“扭虧”，“十四五”后2年以及“十五五”期間，煤電發(fā)展將會(huì)有所提速。但能否吸引社會(huì)資本進(jìn)入煤電領(lǐng)域，如期實(shí)現(xiàn)國(guó)家調(diào)增后的煤電規(guī)劃目標(biāo)仍有待進(jìn)一步觀察。

目前，世界能源格局重塑，實(shí)現(xiàn)能源電力技術(shù)領(lǐng)先、自主可控成為各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的“高地”。能源綠色低碳轉(zhuǎn)型成為全球的“普遍共識(shí)”和“一致行動(dòng)”。盡管能源危機(jī)的發(fā)生為保留化石能源開(kāi)啟了一個(gè)窗口期，但應(yīng)對(duì)氣候變化、加快清潔轉(zhuǎn)型的呼聲和趨勢(shì)并沒(méi)有減弱和改變。煤電長(zhǎng)期愿景不被看好，這給投資者帶來(lái)相當(dāng)大的影響。同時(shí)，我國(guó)新能源全產(chǎn)業(yè)鏈領(lǐng)先世界，風(fēng)光電裝機(jī)呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，其成長(zhǎng)性、經(jīng)濟(jì)性顯著增強(qiáng)。相反，煤電的燃料成本、升級(jí)改造成本、碳排放成本快速上升，近期設(shè)備造價(jià)上漲了近三分之一，其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力與盈利能力大幅下降。2022年至2023年，國(guó)家要求煤電裝機(jī)投產(chǎn)8000萬(wàn)千瓦，實(shí)際投產(chǎn)7694萬(wàn)千瓦，完成96%；到2023年底，全國(guó)煤電裝機(jī)116493萬(wàn)千瓦，距離2025年13.6億千瓦的煤電規(guī)劃目標(biāo)仍差19507萬(wàn)千瓦，意味著2024年至2025每年要投產(chǎn)近1億千瓦，任務(wù)依然艱巨。

因此，仍需要加大對(duì)煤電投資和碳捕獲與利用技術(shù)（CCUS）的政策支持力度，推動(dòng)新出臺(tái)的容量電價(jià)相關(guān)政策盡快落實(shí)到位。

實(shí)現(xiàn)煤電可持續(xù)發(fā)展，需多方協(xié)同發(fā)力

煤電出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，但盈利的基石并不牢，若要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，仍需政府、企業(yè)、社會(huì)協(xié)同發(fā)力。

煤電仍是我國(guó)能源保供的“壓艙石”?？梢灶A(yù)見(jiàn)，2030年前，煤電穩(wěn)則行業(yè)穩(wěn)，能源保供無(wú)大礙。盡管我國(guó)煤電出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)機(jī)、實(shí)現(xiàn)了整體“扭虧”，但這種轉(zhuǎn)機(jī)與扭虧是暫時(shí)的、初步的、不確定的。

一方面，煤電承擔(dān)了長(zhǎng)周期保供重任。近年來(lái)，為保供煤電企業(yè)積累了大量政策性虧損需要消化，有相當(dāng)一部分企業(yè)仍處于虧損狀態(tài)甚至資不抵債。同時(shí)，還需要投入資金，對(duì)存量機(jī)組進(jìn)行“三改聯(lián)動(dòng)”（節(jié)能降耗改造、供熱改造、靈活性改造）、增量實(shí)現(xiàn)多能互補(bǔ)發(fā)展。此外，電價(jià)一改“標(biāo)桿電價(jià)+煤電聯(lián)動(dòng)”政策，在全電量競(jìng)價(jià)機(jī)制下面臨電價(jià)下降的風(fēng)險(xiǎn)。新出臺(tái)的煤電容量電價(jià)重在建立固定成本回收機(jī)制，但由于容量電價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，分年到位，且門檻高、考核嚴(yán)格，煤電企業(yè)并不能“躺贏”。另一方面，在“雙碳”目標(biāo)下，煤電面臨低碳轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。綠色低碳是能源電力行業(yè)的戰(zhàn)略方向，也是未來(lái)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，傳統(tǒng)煤電必須走清潔低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展之路。

因此，必須從企業(yè)主體、市場(chǎng)機(jī)制、國(guó)家政策等方面共同發(fā)力，從根本上解決煤電發(fā)展問(wèn)題，提升市場(chǎng)主體的投資意愿，加快新型能源體系建設(shè)，堅(jiān)決守住能源安全的底線。

一，容量電價(jià)下煤電企業(yè)不能“躺贏”，更不能“躺平”。要轉(zhuǎn)變觀念，找準(zhǔn)定位，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步與管理創(chuàng)新，改造存量、嚴(yán)控增量、有序減量、低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。煤電存量機(jī)組，可通過(guò)淘汰關(guān)停、容量替代、重組整合、“三改聯(lián)動(dòng)”、應(yīng)急備用，并開(kāi)展多能聯(lián)供、輔助服務(wù)、綜合能源服務(wù)，達(dá)到“低能耗、低排放、高能效”與“彈性出力”的要求，以提高電力容量、靈活調(diào)節(jié)、清潔低碳等多維價(jià)值，對(duì)沖燃煤機(jī)組利用小時(shí)下降、電能量?jī)r(jià)值減小的風(fēng)險(xiǎn)，努力提高度電價(jià)值。

2030年前，各大發(fā)電集團(tuán)要從國(guó)家大局出發(fā)，適當(dāng)調(diào)增煤電發(fā)展規(guī)模，重點(diǎn)做好沙戈荒大基地煤電配套項(xiàng)目的開(kāi)工、投產(chǎn)工作，力爭(zhēng)早見(jiàn)效；對(duì)在建煤電項(xiàng)目，努力實(shí)現(xiàn)按計(jì)劃投產(chǎn)；對(duì)已納入規(guī)劃的煤電項(xiàng)目，做好投資決策以及核準(zhǔn)、開(kāi)工工作；對(duì)煤電儲(chǔ)備項(xiàng)目，做好評(píng)估、優(yōu)選、納規(guī)工作。同時(shí)，要圍繞負(fù)荷中心、風(fēng)光電外送基地、新能源調(diào)峰需求以及煤炭資源富集省份，分區(qū)域推進(jìn)煤電結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，并以“兩個(gè)聯(lián)營(yíng)”以及“多能互補(bǔ)”“源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化”為發(fā)展方向，努力創(chuàng)新發(fā)展方式，積極探索“煤電+新能源”“煤電+儲(chǔ)能”“煤電+生物質(zhì)（垃圾、污泥）”耦合發(fā)電，實(shí)現(xiàn)多能互補(bǔ)、清潔轉(zhuǎn)型。因地制宜發(fā)展“煤電聯(lián)營(yíng)”、“港電一體”項(xiàng)目，建設(shè)坑口、輸電端口煤電廠，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與抗風(fēng)險(xiǎn)能力。融合發(fā)展風(fēng)光水火儲(chǔ)一體化項(xiàng)目以及智能高效熱力網(wǎng)、多能聯(lián)供綜合能源系統(tǒng)。此外，要發(fā)展虛擬電廠，進(jìn)一步研發(fā)、突破燃煤發(fā)電技術(shù)，特別是研發(fā)推廣新一代碳捕獲與利用技術(shù)，加快燃煤發(fā)電數(shù)字化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)靈活、高效、清潔、低碳、智能發(fā)電。

總之，煤電企業(yè)未來(lái)要走“煤電+”及“嚴(yán)建、改造、延壽、減發(fā)、退出”的清潔高效、低碳轉(zhuǎn)型的路子，支撐新型電力系統(tǒng)建設(shè)。

二，要完善與新型電力系統(tǒng)相適應(yīng)的煤電市場(chǎng)機(jī)制，以體現(xiàn)煤電的多維價(jià)值，增強(qiáng)市場(chǎng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。目前，煤電已全面參與市場(chǎng)交易，如何體現(xiàn)煤電的多維價(jià)值，需要國(guó)家健全市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)綜合決策。在國(guó)家層面，探索建立容量市場(chǎng)，完善輔助服務(wù)市場(chǎng)，深化中長(zhǎng)期、現(xiàn)貨電能量市場(chǎng)，形成以容量電價(jià)、調(diào)節(jié)性電價(jià)、電能量電價(jià)組成的電價(jià)體系。目前，重點(diǎn)要落實(shí)容量電價(jià)補(bǔ)償機(jī)制，繼續(xù)落實(shí)“煤電基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)不超過(guò)20%”的政策，或提高煤電基準(zhǔn)價(jià)。在企業(yè)層面，努力實(shí)現(xiàn)供電、供熱、輔助服務(wù)綜合效益最大化，要力爭(zhēng)中長(zhǎng)期交易電量占比不低于裝機(jī)占比、交易價(jià)格不低于市場(chǎng)均價(jià)，現(xiàn)貨市場(chǎng)收益不低于區(qū)域平均水平，輔助服務(wù)市場(chǎng)凈收益同比正增長(zhǎng)。

三，政府部門綜合施策，提升煤電的可持續(xù)發(fā)展能力。建議政府相關(guān)部門認(rèn)真總結(jié)拉閘限電的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，評(píng)估既往的煤電政策，高度重視能源安全，對(duì)能源清潔轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)保持警醒，對(duì)煤電在能源保供、新型電力系統(tǒng)中的定位、作用重新認(rèn)識(shí)，督促各方不折不扣落實(shí)近年來(lái)出臺(tái)的一系列能源保供穩(wěn)價(jià)政策。同時(shí)，還要根據(jù)煤電新的戰(zhàn)略定位，創(chuàng)新、完善既有煤電政策，建立全國(guó)統(tǒng)一的電力市場(chǎng)體系，健全有效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)交易機(jī)制，堅(jiān)持動(dòng)力煤價(jià)、上網(wǎng)電價(jià)、用戶電價(jià)“三價(jià)聯(lián)動(dòng)”不動(dòng)搖，并推出煤電存量機(jī)組“三改聯(lián)動(dòng)”的激勵(lì)政策。繼續(xù)加大煤電關(guān)停、退出企業(yè)補(bǔ)償力度。提倡各地存量煤電配置新能源資源，并鼓勵(lì)煤電“兩個(gè)聯(lián)營(yíng)”，實(shí)現(xiàn)煤電上下游產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展。（作者：中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)首席專家、中國(guó)能源研究會(huì)理事 陳宗法）