電改九年觀察 | 分布式光伏如何走出溫室？

編者按

一元復(fù)始萬象新。在全國兩會熱烈召開之際，新一輪電改迎來了9周年生日。9年電改，在市場化建設(shè)取得成效的同時，“市場化”觀念也亟需深植于行業(yè)發(fā)展的方方面面，無論是行業(yè)治理、機(jī)制設(shè)計，還是規(guī)劃投資、運營管理，都需以“市場化”的視角和思維進(jìn)行決策，以促進(jìn)健康高效的市場環(huán)境進(jìn)一步形成。在接下來的幾天里，“電聯(lián)新媒”將持續(xù)關(guān)注新電改九周年的轉(zhuǎn)變與收獲，以及下一階段改革面臨的重點任務(wù)。首篇文章聚焦當(dāng)前熱度居高不下的“分布式光伏”，探討溫室中的分布式光伏存在的種種問題，以及如何通過市場化方式推動其走出溫室，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2015年3月15日，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》印發(fā)，這份被稱為“中發(fā)9號文”的文件，開啟了新一輪電力體制改革。在從無到有的九年時間里，電力體制改革清醒且堅定地走過了充滿挑戰(zhàn)的道路。2022年，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上首次提出“碳達(dá)峰碳中和”目標(biāo)，我國由此迎來能源轉(zhuǎn)型發(fā)展與市場化改革“兩期”疊加，向整個電力行業(yè)提出更高要求。在“雙碳”目標(biāo)的驅(qū)動下，我國開始著力構(gòu)建新型電力系統(tǒng)體系，推進(jìn)能源革命，帶動產(chǎn)業(yè)升級，太陽能、風(fēng)能等可再生能源始終保持高速度發(fā)展、高比例利用和高質(zhì)量消納的強勁態(tài)勢。其中，分布式光伏以其靈活、直接的獨特優(yōu)勢，被寄予推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型和保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)的厚望，成為能源行業(yè)“小而優(yōu)”的新寵，我國甚至為其提供了世界上最好的生長環(huán)境。近年來，分布式光伏在產(chǎn)業(yè)大規(guī)模擴(kuò)張和政策紅利頻出的溫室中迅速發(fā)芽。據(jù)國家能源局最新數(shù)據(jù)，截至2023年底，全國光伏累計并網(wǎng)容量608918萬千瓦，其中，分布式光伏25443.8萬千瓦，占比達(dá)41.8%，可以說，分布式光伏基本占據(jù)光伏市場的“半壁江山”。然而，就好像自然界中的生物如果沒有天敵，其數(shù)量會在短時間迅速增長，而后因環(huán)境崩潰而銳減。分布式光伏已經(jīng)從“小而優(yōu)”成長為“多而強”，若繼續(xù)在溫室中培育，是否也會造成保護(hù)過度、肆意增長，沖擊整個系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定?這一問題亟須引起行業(yè)的正視。在電改九周年之際，溫室中的分布式光伏似乎是時候走出來了。

我們保護(hù)的都是真正的分布式嗎?

先來厘清分布式的概念。在國內(nèi)，分布式光伏的概念最早出現(xiàn)在國家能源局2012年發(fā)布的《太陽能發(fā)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，文件提出“立足就地消納平衡，優(yōu)先發(fā)展分布式太陽能發(fā)電”。隨后，國家電網(wǎng)公司在《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)工作的意見(暫行)》中明確“分布式光伏發(fā)電是指位于用戶附近，所發(fā)電能就地利用，以10千伏及以下電網(wǎng)等級接入電網(wǎng)，且單個并網(wǎng)點總裝機(jī)容量不超過6兆瓦的光伏發(fā)電項目”。2013年，國家能源局印發(fā)《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》，分布式光伏首次有了國家層面的官方定義，即“在用戶所在地或附近建設(shè)運行，以用戶側(cè)自發(fā)自用為主、多余電量上網(wǎng)且在配電網(wǎng)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)為特征的光伏發(fā)電設(shè)施”，并且實行“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)、就近消納、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”的運營模式。而國際上，分布式光伏雖未形成統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，但各國對于“分布式”的概念大同小異。如國際能源署在定義分布式發(fā)電(DG)時強調(diào)其為服務(wù)于當(dāng)?shù)赜脩艋虍?dāng)?shù)仉娋W(wǎng)，即配電網(wǎng)的發(fā)電站，世界分布式能源聯(lián)盟明確分布式能源(DE)是指在用戶當(dāng)?shù)鼗蚋浇a(chǎn)生電能和熱能。從這些定義和標(biāo)準(zhǔn)可以看出，界定是否為分布式光伏的關(guān)鍵，首先是為誰使用，其次才是建在哪里，所謂的容量大小和電壓等級應(yīng)屬于分布式的特點而非判定標(biāo)準(zhǔn)。

在發(fā)展初期，我國分布式光伏的并網(wǎng)模式除自發(fā)自用和余電上網(wǎng)外，也允許全額上網(wǎng)，這一點與德國類似，是考慮到對于小的工商業(yè)用戶和居民農(nóng)業(yè)來說，建造光伏的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重而自身用電量小，自發(fā)自用部分并不能回收投入的成本，全額上網(wǎng)的模式能夠激勵小型分布式光伏的建造，以擴(kuò)大分布式光伏的規(guī)模。但和德國不同的是，我國地域遼闊，光照資源豐富，這樣的自然環(huán)境實際上更利于發(fā)展集中式光伏，且集中式光伏的管理簡單規(guī)范，分布式光伏要想通過“全額上網(wǎng)”爭得一席之地并非易事。由此可見，“自發(fā)自用”才是分布式光伏的終極生存模式。2021年，全國開始推行“整縣光伏”試點工作，原意是想用整合資源的集約化實現(xiàn)屋頂分布式光伏開發(fā)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但很多地區(qū)在實際落地時卻粗暴地理解為“一企包一縣”，盛行以央企、地方國企或大型光伏組件生產(chǎn)企業(yè)為主要代表，通過“租用屋頂”的方式獨家承包一個縣的屋頂光伏開發(fā)且發(fā)電量全額上網(wǎng)。這樣的“整縣光伏”不但沒有通過自發(fā)自用減少臺區(qū)內(nèi)的電力負(fù)荷，反而因消納問題增加了電網(wǎng)調(diào)節(jié)費用，同時引發(fā)運維管理混亂的安全問題和利益分配不均的經(jīng)濟(jì)糾紛。其功能上和一個與縣域面積等大的集中式地面光伏并無差別，反倒有集中式光伏披著分布式的皮騙取政策紅利的嫌疑。

國際對分布式的態(tài)度是否始終如一?

發(fā)展可再生能源，一直是全球能源領(lǐng)域的主旋律。作為應(yīng)對氣候變化和能源危機(jī)的有效手段，幾個綠色轉(zhuǎn)型、低碳排放的領(lǐng)跑大國，為了支撐可再生能源的發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張和建設(shè)運營方面投入了大量的人力財力，而像分布式光伏、分散式風(fēng)電這樣靈活小巧的可再生能源，也受到了諸多青睞。然而時移事易，雖然這些大國對實現(xiàn)可再生發(fā)展目標(biāo)依然信誓旦旦，但從各種激勵措施的不停調(diào)整和產(chǎn)業(yè)資本的流向變化都能看出，國際上對分布式的態(tài)度正在悄然轉(zhuǎn)變。

德國是最早行動的國家之一。早在1991年，德國通過《上網(wǎng)電價法》(后被《可再生能源法》取代)推行可再生能源的補貼計劃，要求公共事業(yè)公司將所有可再生能源生產(chǎn)方，包括分布式光伏接入國家電網(wǎng)，并以略高于市場的固定價格為這些電力付費，并保證20年的費率穩(wěn)定。得益于這一固定上網(wǎng)電價補貼機(jī)制，從20世紀(jì)90年代初到2015年，德國的可再生能源占有率從不足3%迅速增長到32%。但激增的占有率同樣擴(kuò)大了補貼的費用規(guī)模，間接加重終端用戶的用電負(fù)擔(dān)。德國的可再生能源附加費達(dá)到近6歐分/千瓦時，占居民電價的18.5%，成為歐盟成員國中能源支出最高的國家。再加諸歐債危機(jī)等外部壓力，德國不得不對《可再生能源法》進(jìn)行多次修訂，大幅縮減了光伏的補貼額度和提高補貼的遞減率，并于2014年提出取消可再生能源發(fā)電的固定補貼而變?yōu)楦們r上網(wǎng)。

同樣受到影響的還有歐洲的光伏產(chǎn)業(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計，近半年來已有四家位于歐洲工廠的光伏制造企業(yè)宣布關(guān)閉或裁員，其中包括歐洲本土最大的光伏制造企業(yè)梅耶博格位于德國弗萊貝格的太陽能組件生產(chǎn)基地。如此規(guī)模的縮減和轉(zhuǎn)移，不管是由于歐盟口惠而實不至的補貼，還是因為在中國光伏強勢競爭下的本地產(chǎn)能過剩，都在一定程度上反映歐洲的光伏發(fā)展空間正在急速減小。

美國實行的光伏凈計量模式(NEM)，是當(dāng)分布式光伏產(chǎn)生的電量超過用戶用電量時，允許將多余電量返送給電網(wǎng)從而獲得信用額度，這些信用額度可用來抵消或減少其在晚上或光伏發(fā)電不足的其他時間從電網(wǎng)購電的成本。在NEM 1.0模式下，100%的信用額度價值能夠幫助用戶可能不產(chǎn)生任何的電費支出。但在2022年底通過的NEM 3.0中，光伏用戶獲得的凈計量信用額度價值大幅下降(約為75%)，結(jié)算周期從每小時調(diào)整為實時，同時引入強制性電網(wǎng)參與費，要求用戶根據(jù)所擁有的光伏裝機(jī)容量為使用電網(wǎng)資源和服務(wù)支付額外費用，用戶余電上網(wǎng)的收益率將大打折扣。NEM 3.0本質(zhì)上已從凈計量變成了凈計費。

除了政策上的剎車，為預(yù)防滋長的分布式光伏帶來的電壓不穩(wěn)及停電風(fēng)險，澳大利亞還在南澳洲設(shè)立了屋頂光伏緊急關(guān)閉機(jī)制，允許配電商在光伏發(fā)電的高峰期間削減屋頂光伏發(fā)電，或遠(yuǎn)程切斷其與電網(wǎng)的連接，以保證電網(wǎng)安全運行。至此，分布式光伏在國際上不再享有優(yōu)先上網(wǎng)和全額消納的特權(quán)。

分布式的直接交易能不能實現(xiàn)?

3月初，國家發(fā)展改革委、國家能源局在《關(guān)于新形勢下配電網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》一文中要求“健全市場交易機(jī)制，為工商業(yè)電力用戶與分布式電源、新型儲能等主體開展直接交易創(chuàng)造條件”，“直接交易”被再次激活。2017年，我國在探索分布式發(fā)電相適應(yīng)的電網(wǎng)技術(shù)服務(wù)管理體系、電力交易機(jī)制和輸配電價政策時提出“分布式發(fā)電與就近電力用戶進(jìn)行直接交易并向電網(wǎng)企業(yè)支付過網(wǎng)費”這一交易模式，即所謂的“隔墻售電”。2019年，首批共26個試點區(qū)域名單公布，交易規(guī)?？偭肯揞~達(dá)1650兆瓦。但時隔7年，絕大部分試點區(qū)域的“隔墻售電”仍停留在大原則、大方向的制定上，僅江蘇省常州市于2020年建成鄭陸工業(yè)園分布式交易試點項目，其電源僅為5兆瓦的光伏電站。截至目前，這仍然是全國唯一一個建成應(yīng)用的試點。“隔墻售電”遲遲未能規(guī)?；涞兀倘淮嬖谛屡d事物與原有系統(tǒng)的磨合銜接，但其根本原因，是簡單的“隔墻售電”沒有全面考慮分布式光伏在市場中的權(quán)利和義務(wù)，“報喜不報憂”地刪減了對其不利的市場環(huán)節(jié)，從而引發(fā)公平性、完整性問題。

一是交叉補貼及輸配電費分?jǐn)偛还?。一方面是社會?zé)任費用，對于擁有分布式光伏的工商業(yè)用戶，其自發(fā)自用電量部分不承擔(dān)交叉補貼和基金及附加，造成應(yīng)由全體工商業(yè)承擔(dān)的社會責(zé)任成本未能公平分?jǐn)?而對于擁有分布式光伏的居民農(nóng)業(yè)，其在交易光伏發(fā)電量獲得收益時，已發(fā)生了工商業(yè)性質(zhì)的經(jīng)營行為，理論上也需要承擔(dān)工商業(yè)的交叉補貼。另一方面是輸配電費，當(dāng)前電網(wǎng)投資是按照所有接入用戶的最大負(fù)荷加合理備用而設(shè)計的，盡管用戶有可能依靠分布式光伏實現(xiàn)幾乎不從電網(wǎng)購電，但由于電網(wǎng)仍然要為其保留備用，其輸配電的投資沒有發(fā)生任何改變。自發(fā)自用電量部分的輸配電費難以回收，產(chǎn)生了電網(wǎng)企業(yè)收入的第一個窟窿;同樣的，對于“隔墻售電”買家，雖僅通過配電網(wǎng)完成電能量傳輸，但為了保證系統(tǒng)可靠性和足夠的備用，他對高電壓等級輸電容量的占用和電網(wǎng)所需要的投資也未減少，“所涉電壓等級輸配電價差”形成的過網(wǎng)費無法覆蓋電網(wǎng)成本，造成了第二個窟窿。按照輸配電價核定制度，這兩個窟窿均將在下一個監(jiān)管周期予以平滑處理，這也意味著沒有享受分布式電量的用戶將分?jǐn)偢嗟妮斉涑杀尽?/p>

二是系統(tǒng)運行費用分?jǐn)偛缓侠怼?023年6月起，我國開始實行第三監(jiān)管周期輸配電價。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于第三監(jiān)管周期省級電網(wǎng)輸配電價及有關(guān)事項的通知》(發(fā)改價格〔2023〕526號)規(guī)定，原本包含在輸配電價中的上網(wǎng)環(huán)節(jié)線損和抽水蓄能容量電能費用等被剝離單列，工商業(yè)用戶用電價格由上網(wǎng)電價、上網(wǎng)環(huán)節(jié)線損費用、輸配電價、系統(tǒng)運行費用、政府性基金及附加組成。各地現(xiàn)有的系統(tǒng)運行費用，主要包括輔助服務(wù)費用、抽水蓄能容量電費、燃煤及燃?xì)獍l(fā)電容量電費。從國外經(jīng)驗來看，隨著新能源尤其是分布式高比例滲透，系統(tǒng)運行費用將大幅上漲。和電網(wǎng)的投資方式一樣，批發(fā)側(cè)發(fā)電容量也是按照系統(tǒng)內(nèi)最大負(fù)荷規(guī)劃投資，其部分固定成本通過系統(tǒng)運行費用回收。與輸配電費同理，分布式光伏自發(fā)自用部分電量未減少發(fā)電容量投資，卻減免了按照購電量分?jǐn)偟南到y(tǒng)運行費用，間接轉(zhuǎn)移給了其他工商業(yè)用戶。更重要的是，相較于擁有分布式發(fā)電的用戶，剩下的這些用戶往往是生產(chǎn)效益一般或者經(jīng)濟(jì)能力較弱的群體，竟要額外對能夠享受分布式的“富人”進(jìn)行越來越多的“補貼”。

三是“隔墻售電”形成市場分割。電力系統(tǒng)就好像一個巨大的水池，牽一發(fā)而動全身，不管是輸電網(wǎng)還是配電網(wǎng)上的漣漪，都有可能引發(fā)整個系統(tǒng)的供需平衡的大波動。因此，獨立的“隔墻售電”是不存在的，其交易即便只是稍稍改變負(fù)荷的大小，論其本質(zhì)，還是通過影響系統(tǒng)供需平衡，間接參與了現(xiàn)貨市場定價。初期，小體量的分布式還可以忽略，但隨著分布式裝機(jī)的不斷擴(kuò)大，其隨機(jī)性和不確定性帶來的時間信號愈發(fā)強烈，對系統(tǒng)實時平衡和供需產(chǎn)生較大影響。尤其是山東等分布式光伏高占比地區(qū)，在光伏大發(fā)時間已出現(xiàn)了典型的“鴨子曲線”“峽谷曲線”。而“隔墻售電”一定程度上只能發(fā)揮遠(yuǎn)期合同的作用，卻無法體現(xiàn)由自身引發(fā)的供需變化以及系統(tǒng)調(diào)節(jié)成本，造成了事實上的市場分割。市場的真正價格一旦被掩蓋，市場拼圖不完整，也就為市場套利留下了可乘之機(jī)。

如何建立分布式光伏的健康生態(tài)?

電力體制改革的核心是市場化，即由市場供需決定電力價格，以實現(xiàn)資源要素的一次分配。而一次分配中效率為大，不應(yīng)該有任何經(jīng)營主體受到特殊對待。因此，我們要認(rèn)識到，對分布式光伏的真正寵愛，不能簡單依靠政策傾斜，而是要促使其從溫室脫離，歷經(jīng)市場的風(fēng)吹雨打和優(yōu)勝劣汰，才能促進(jìn)其良性發(fā)展，提高市場效率水平。

一是強化行政和經(jīng)濟(jì)手段，激勵分布式光伏回歸“自發(fā)自用”“就地消納”。規(guī)范統(tǒng)一分布式光伏項目的立項審批，明確分布式和集中式的區(qū)別，原則上分布式必須“自發(fā)自用”，可允許一部分可就地消納的分布式光伏“全額上網(wǎng)”，但要合理確定最高電壓接入等級和上網(wǎng)電量額度，確保上網(wǎng)電量在臺區(qū)內(nèi)全部消納。對“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”的分布式光伏，應(yīng)規(guī)定最低的自用消納比例并建立相關(guān)考核機(jī)制。逐步降低分布式光伏的優(yōu)惠政策，促進(jìn)各類型電源公平競爭，共同發(fā)展。

二是推動分布式光伏上網(wǎng)電量盡快參與現(xiàn)貨市場結(jié)算，引導(dǎo)其理性發(fā)展和合理規(guī)劃?？紤]到擁有分布式光伏體量小，其用戶往往不具備參與現(xiàn)貨市場申報的電力交易基礎(chǔ)，分布式光伏上網(wǎng)電量部分可作為價格接受者參與現(xiàn)貨交易，同時要求申報一個上網(wǎng)價格下限，即當(dāng)市場價格低于該值時，允許其放棄發(fā)電上網(wǎng)。對存量項目和短時間內(nèi)放開確有困難的，可通過一定比例的政府授權(quán)合約，幫助分布式光伏過渡入市。只有參與現(xiàn)貨市場“真金白銀”的結(jié)算，才能真實反映分布式光伏上網(wǎng)電量的電能量價格，體現(xiàn)系統(tǒng)調(diào)節(jié)成本以及對系統(tǒng)對分布式光伏的承載能力。

三是合理分?jǐn)偡植际焦夥氖袌鲐?zé)任，同時保障其應(yīng)享受的權(quán)利。一方面，應(yīng)要求擁有分布式光伏的用戶按照單一容量輸配電價方式或兩部制輸配電價方式(加大容量電價部分占比)收取輸配電價，并根據(jù)實際用電量繳納系統(tǒng)運行費用、交叉補貼和基金附加。另一方面，要考慮分布式新能源項目全部發(fā)電量的綠色環(huán)境效益，加快核發(fā)其上網(wǎng)電量和自發(fā)自用電量綠證，確保義務(wù)和權(quán)利能夠多維度匹配。

四是探索協(xié)議供電機(jī)制，最終實現(xiàn)分布式優(yōu)化電力系統(tǒng)資源的功能。在市場體系逐步成熟后，試點性地探索用戶和電網(wǎng)的協(xié)議供電機(jī)制，用戶可以根據(jù)自身用電需求和分布式發(fā)電情況，確定需要電網(wǎng)保障的最大功率，并按此繳納相關(guān)容量費用。但當(dāng)用戶需要從電網(wǎng)接入的電力超過該值時，協(xié)議機(jī)制允許電網(wǎng)不再擁有強制供應(yīng)的義務(wù)，而由用戶自行選擇是否啟動應(yīng)急調(diào)度，以充分調(diào)動需求側(cè)自我調(diào)節(jié)的積極性，在長周期內(nèi)有效減少輸配電網(wǎng)的建造成本，實現(xiàn)更大范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置。

面對分布式光伏，正如習(xí)近平總書記說的，我們要“順勢而為，乘勢而上”，為其提供一個邏輯自洽、公平透明的市場環(huán)境，證明其不僅能在產(chǎn)業(yè)技術(shù)上快速發(fā)展，更能在市場化的經(jīng)濟(jì)體制中高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。走出溫室后的分布式光伏，應(yīng)該堂堂正正地在陽光下成長。