市場(chǎng)觀察：能源行業(yè)供給側(cè)改革 應(yīng)注重全局性、系統(tǒng)性

任何時(shí)候，“市場(chǎng)”與“政府”都是各國(guó)、各地區(qū)社會(huì)文明發(fā)展與進(jìn)步必須依仗的兩個(gè)利器，缺一不可。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展最為關(guān)鍵的是如何在不同發(fā)展階段正確把握好“市場(chǎng)”和“政府”各自不同的作用。隨著我國(guó)小康社會(huì)和現(xiàn)代化建設(shè)，國(guó)內(nèi)外需求形勢(shì)正在發(fā)生巨大變化。特別是自2008年金融危機(jī)以來，全球主要經(jīng)濟(jì)體均進(jìn)入了轉(zhuǎn)型期，能源行業(yè)表現(xiàn)的尤為突出。所以，在推進(jìn)能源供給側(cè)改革中，把握改革、順勢(shì)而為、注重全局性和系統(tǒng)性就顯得尤為重要。

“供應(yīng)”與“需求”作為市場(chǎng)兩個(gè)基本要素，一般而言，“供應(yīng)”要隨著“需求”形勢(shì)的變化而及時(shí)做出政策或管理調(diào)整。當(dāng)社會(huì)不能提供有效、隨著形勢(shì)變化而與時(shí)俱進(jìn)的供應(yīng)，或當(dāng)需求無法消化過剩供應(yīng)時(shí)，政府政策引導(dǎo)（往往涉及改革）和企業(yè)投資決策（往往需要重新認(rèn)識(shí)需求，更加尊重市場(chǎng)選擇）都要及時(shí)做出調(diào)整。能源作為受全球形勢(shì)變化影響最典型的產(chǎn)業(yè)，在推進(jìn)供給側(cè)改革中需要順勢(shì)而為。

一是，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)大大降低了全球能源需求預(yù)期。自2008年金融危機(jī)以來，世界經(jīng)濟(jì)陷入持續(xù)低迷，全球貿(mào)易增速顯著下降，各主要國(guó)家和地區(qū)均進(jìn)入了新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型期。根據(jù)IMF世界經(jīng)濟(jì)展望的統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)，未來世界經(jīng)濟(jì)走勢(shì)整體將進(jìn)入低速增長(zhǎng)新常態(tài)。在這樣的形勢(shì)下，各主要國(guó)際機(jī)構(gòu)紛紛下調(diào)未來全球能源需求預(yù)期。對(duì)世界能源行業(yè)影響較大的機(jī)構(gòu)——國(guó)際能源署，將其《世界能源展望2015》中2020年和2030年的能源需求預(yù)測(cè)比其《世界能源展望2014》所做的預(yù)測(cè)，分別下調(diào)了2.76億噸標(biāo)油和4.23億噸標(biāo)油。

二是，氣候變化談判使全球低碳、去炭（煤炭）趨勢(shì)明顯。迄今已有25年歷史的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)，已經(jīng)經(jīng)歷了《公約》、《京都議定書》、“巴厘路線圖”和“德班平臺(tái)”四個(gè)重要階段。2015年巴黎的聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)上多數(shù)國(guó)家遞交了“國(guó)家自主貢獻(xiàn)減排方案”，這足以證明全球?qū)嵸|(zhì)性進(jìn)入了低碳發(fā)展階段。由于煤炭產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)且l(fā)環(huán)境污染和碳排放的主要源頭，所以各國(guó)、各地區(qū)（尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)）遠(yuǎn)離煤炭的趨勢(shì)非常明顯。全球最大的主權(quán)財(cái)富基金——挪威主權(quán)財(cái)富基金拋售了全球52家煤炭相關(guān)公司的股份，而全球最大的私營(yíng)煤炭生產(chǎn)商——皮博迪能源公司2016年4月13日也正式申請(qǐng)了破產(chǎn)保護(hù)。不難看出，全球低碳、去炭趨勢(shì)已十分明顯。

三是，污染與生態(tài)環(huán)境問題正在倒逼能源轉(zhuǎn)型。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)歷了30多年的飛速發(fā)展，GDP增速年均接近10%，但同時(shí)積累了太多的污染與生態(tài)環(huán)境問題。我國(guó)約70%的國(guó)土面積存在較為嚴(yán)重的霧霾和酸雨問題；北方嚴(yán)重缺水，而南方水質(zhì)堪憂，加上土壤重金屬污染嚴(yán)重，許多省市面臨第一類污染物（重金屬污染物）的嚴(yán)重威脅。這些環(huán)境問題許多都因能源開發(fā)、能源加工轉(zhuǎn)換、能源消費(fèi)過程而引起。我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型能否成功，很大程度上要看我國(guó)能源轉(zhuǎn)型是否成功。我國(guó)必須開始實(shí)質(zhì)性地改變以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，增加新能源、可再生能源比例。所以，環(huán)境污染與生態(tài)環(huán)境破壞問題正在倒逼我國(guó)能源轉(zhuǎn)型過程。

四是，清潔能源技術(shù)創(chuàng)新勢(shì)不可擋。隨著能源、材料、信息、機(jī)械制造、人工智能等技術(shù)的發(fā)展，清潔能源技術(shù)正在突飛猛進(jìn)。近年來，風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電、太陽能光熱發(fā)電以及儲(chǔ)能等技術(shù)，成本不斷下降。輸配電、微電網(wǎng)、分布式、特高壓等技術(shù)也取得了明顯突破，正在向規(guī)模化方向邁進(jìn)，為區(qū)域能源系統(tǒng)優(yōu)化和智能化、整體能源效率的進(jìn)一步提升奠定了良好基礎(chǔ)?？傊?，能源系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的技術(shù)裝備和管理都在朝著清潔、低碳、綠色、智能化方向發(fā)展，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，這一趨勢(shì)更加明顯。

五是，全球開始步入能源治理新征程。近年來，由于非OECD國(guó)家對(duì)世界能源市場(chǎng)的影響越來越大，在全球能源合作與維護(hù)全球能源安全、解決氣候變化問題、消除全球能源貧窮和推進(jìn)欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的電力可及性等方面，越來越需要發(fā)展中國(guó)家的積極響應(yīng)。因此，全球能源治理改革與現(xiàn)代化過程越來越需要中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家的深度參與。

我國(guó)于2015年簽署了“國(guó)際能源憲章宣言”，也成為了國(guó)際能源署的“聯(lián)盟伙伴國(guó)”，并正在積極參與其它各類能源國(guó)際組織（如2016年6月3日我國(guó)孫賢勝博士當(dāng)選國(guó)際能源論壇第四任秘書長(zhǎng)，這是中國(guó)公民首次在重要國(guó)際能源組織擔(dān)任掌門人角色），標(biāo)志著我國(guó)正在步入全球能源治理的新通道。

能源系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、生態(tài)、水、土壤、氣候變化、地緣政治、國(guó)際合作等密不可分。一方面，對(duì)內(nèi)我們要處理好能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、同步發(fā)展問題。我國(guó)正處于三者矛盾急劇爆發(fā)期，協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)比歷史上任何時(shí)候都艱巨。另一方面，對(duì)外要在逐漸深度參與全球能源治理的條件下，積極維護(hù)我國(guó)及全球能源安全。如果將2014年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組提出的“能源革命”和2015年提出的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”結(jié)合起來，不難看出，能源領(lǐng)域的改革除了要考慮各種能源品種、各能源產(chǎn)業(yè)以及能源價(jià)格機(jī)制等微觀層面的改革內(nèi)容外，更需順應(yīng)形勢(shì)，注重整體性、全局性、系統(tǒng)性改革，與當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展所需要的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”結(jié)合考慮，做到“對(duì)癥下藥”。

一是，頂層：正向引導(dǎo)。本輪金融危機(jī)給能源企業(yè)的最大教訓(xùn)是：前行與發(fā)展不能“只拉車，不看路”，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)的決定性作用。所以，處理好“市場(chǎng)”與“政府”的關(guān)系非常重要。一方面，企業(yè)要順應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)，及早預(yù)判，主動(dòng)做出戰(zhàn)略調(diào)整。另一方面，政府如何從頂層正確引導(dǎo)，做到事半功倍則更為關(guān)鍵，尤其是在能源供需關(guān)系相對(duì)寬松的市場(chǎng)環(huán)境下，如何與地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略做好平衡則更是問題的關(guān)鍵所在。為此，從根本上說，我國(guó)必須切實(shí)改革干部政績(jī)考核評(píng)估體系，地方政府一定要改變唯GDP論的發(fā)展理念，避免將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展依舊停留在依托爭(zhēng)取“低層次項(xiàng)目”上，尤其是那些已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、庫(kù)存過剩、污染嚴(yán)重、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)大的重化型工業(yè)項(xiàng)目。

二是，國(guó)家+區(qū)域+地方：強(qiáng)化多層面綜合決策體系。能源行業(yè)的另外一個(gè)特征是其“普遍服務(wù)”或“公共服務(wù)”的特點(diǎn)，它不同于一般的商業(yè)項(xiàng)目。為此，能源產(chǎn)業(yè)不能僅僅局限在以增加地方（某一個(gè)省、某一個(gè)城市、某一個(gè)縣）GDP或財(cái)政收入為主要發(fā)展目標(biāo)，更不能在省際進(jìn)行發(fā)展平衡。而是要真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域、省際整體優(yōu)化布局，要站在國(guó)家、區(qū)域更大層面，并在充分考慮和分析全球市場(chǎng)的條件下做出選擇。目前，實(shí)施能源行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革決不能搞“一刀切”，比如，在電力去產(chǎn)能過程中，不能等比例降低各省產(chǎn)能，而是應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況區(qū)別對(duì)待，主要應(yīng)該考慮跨省、跨區(qū)域電力系統(tǒng)（電源供應(yīng)系統(tǒng)）優(yōu)化布局，并避免基礎(chǔ)設(shè)施（電網(wǎng)）的重復(fù)建設(shè)。

三是，能源+環(huán)保+：強(qiáng)化能源資源決策部門中的環(huán)境管理和監(jiān)督職能。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入了一個(gè)環(huán)境污染治理、環(huán)境生態(tài)保護(hù)的全新時(shí)代，任務(wù)異常艱巨。環(huán)境問題是否能夠解決關(guān)乎我國(guó)是否可以真正實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，是否可以跨越中等收入陷阱，是否可以在本世紀(jì)中葉真正實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年的夢(mèng)想。為此，要將目前分割的資源管理職能、能源管理職能以及環(huán)境管理職能進(jìn)一步整合，放在一個(gè)大系統(tǒng)中完成更加科學(xué)有序的決策和政策制定。實(shí)際決策過程中，需要國(guó)土資源、環(huán)保、能源、工信等部門積極配合，使我們的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革真正做到科學(xué)。比如，在煤炭去產(chǎn)能過程中，應(yīng)該遵循優(yōu)先淘汰低效（資源浪費(fèi)嚴(yán)重）、高成本、安全隱患大、環(huán)境污染嚴(yán)重、水與土壤及草原生態(tài)環(huán)境脆弱、煤質(zhì)差（如：褐煤）的礦區(qū)。而做出這一科學(xué)決策顯然不是僅能源主管部門一家可以做到的。

四是，能源+外交+：全方位打造我國(guó)能源安全體系。能源管理另一個(gè)非常重要的視角是能源國(guó)際合作與全方位參與全球能源治理。能源國(guó)際合作一方面是各類能源多邊、雙邊合作，另一方面也可以打造一個(gè)國(guó)家的綜合軟實(shí)力，過程中往往與國(guó)家安全、外交、商務(wù)、國(guó)土資源、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等部門同時(shí)相關(guān)。為此，能源供給側(cè)改革的另一個(gè)宏觀視角是要建立能源+外交+的聯(lián)合聯(lián)席決策制度。這會(huì)越來越重要，不但關(guān)乎我國(guó)全方位參與全球能源治理，而且關(guān)乎我國(guó)整體國(guó)家發(fā)展。比如，我國(guó)在總結(jié)和吸取以往能源企業(yè)“走出去”經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，迫切需要公平的國(guó)際能源市場(chǎng)環(huán)境和國(guó)際規(guī)則，包括在海外能源和基礎(chǔ)設(shè)施投資、能源過境、運(yùn)輸通道等方面的保護(hù)。尤其是我國(guó)在具體實(shí)施“一帶一路”倡議方面這一國(guó)際性需求非常迫切。

五是，底層：去行政化+增強(qiáng)自主經(jīng)營(yíng)。另外一個(gè)非常重要的領(lǐng)域是所謂的“國(guó)企改革”（或“國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革”）。應(yīng)該說，能源領(lǐng)域國(guó)企改革議論非常熱烈。到底怎么改？改什么？至今也沒有明確答案。但企業(yè)“去行政化”和增強(qiáng)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策是重要的兩個(gè)方面。這里非常重要的是“去行政化”和“增強(qiáng)自主經(jīng)營(yíng)”并不等同于要將國(guó)企或央企“私有化”?！叭バ姓焙汀霸鰪?qiáng)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)”的目的都是為了讓企業(yè)更加重視和尊重市場(chǎng)，最終讓市場(chǎng)起決定性作用。比如，某一地區(qū)（省或市）要不要新建一個(gè)煉油廠，主要應(yīng)該讓企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求并充分考慮環(huán)保及社會(huì)要求的條件下自主做出決定，而不是地方政府為了增加GDP而干預(yù)或代為其做出行政性決定。

（作者系國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所研究員）

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