太陽能光伏電站的開發(fā)建設(shè)流程以及土地法律問題分析

由于環(huán)境問題日益突顯，化石能源存量有限，全球最終必將轉(zhuǎn)向可再生能源的開發(fā)與利用。太陽能的開發(fā)與利用是可再生能源開發(fā)與利用極為重要的方面。各個(gè)國(guó)家都不同程度地對(duì)利用太陽能資源出臺(tái)了相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，以促進(jìn)太陽能資源的充分利用。 　　近年來，我國(guó)各級(jí)政府不斷推出利用太陽能的政策，鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與太陽能的利用和開發(fā)之中，尤其在太陽能光伏電站的開發(fā)與建設(shè)領(lǐng)域，掀起了一股熱潮?？梢哉f，投資太陽能光伏電站，是一個(gè)既有穩(wěn)定投資回報(bào)，又是一項(xiàng)有利環(huán)境改善，造福子孫后代的事業(yè)。 　　在中國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)及政策框架下，太陽能光伏電站的開發(fā)、建設(shè)需要經(jīng)過哪些流程，以及土地法律問題有哪一些，本文擬作一個(gè)初步介紹。下期我們將就光伏電站開發(fā)建設(shè)中的有關(guān)投融資法律問題作分析和介紹。 　　第一、太陽能光伏電站的開發(fā)建設(shè)的主要工作及流程 　　一、首先要做好土地的盡調(diào)工作 　　土地盡調(diào)工作的主要內(nèi)容 　　投資者在光伏電站項(xiàng)目前期，需要對(duì)項(xiàng)目所利用土地的地形以及朝向和日照情況、周邊環(huán)境和電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、送出線路的條件、和當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)公司的政策等條件進(jìn)行考察和盡調(diào)?？疾旌捅M調(diào)的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)包括是否有鐵路、高速公路等跨越光伏電站所利用土地，光伏電站所利用土地是否為泄洪區(qū)，線路走廊有無油庫、氣源、地下管網(wǎng)、水源等。 　　二、備案申請(qǐng)的主要工作內(nèi)容 　　項(xiàng)目用地盡調(diào)完成后，確定沒有問題，可與當(dāng)?shù)卣炗嗛_發(fā)協(xié)議書（投資框架協(xié)議），進(jìn)入項(xiàng)目的備案申請(qǐng)階段。 　?。?）準(zhǔn)備 　　在項(xiàng)目備案申請(qǐng)時(shí)，需要委托有資質(zhì)的單位協(xié)助，由其編制大型光伏并網(wǎng)電站項(xiàng)目備案申請(qǐng)報(bào)告、可行性研究報(bào)告。 　　（2）項(xiàng)目備案階段所需要的工作及需要的行政部門書面意見（部分書面意見可能因不同省份存在差異） 　　主要包括以下： 　　1)安監(jiān)局對(duì)安全評(píng)估報(bào)告的意見； 　　2)水利部門對(duì)水土保持方案的意見;； 　　3)國(guó)土部門就項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源有關(guān)問題的意見； 　　4)國(guó)土部門就項(xiàng)目地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估的意見； 　　5)環(huán)保部門就項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告的意見； 　　6)住建部門就項(xiàng)目用地選址意見； 　　7)國(guó)土部門就項(xiàng)目建設(shè)用地土地預(yù)審意見； 　　8)文物部門就項(xiàng)目選址用地選址意見； 　　9)農(nóng)業(yè)部門的意見； 　　10) 畜牧部門的意見； 　　11)武裝部門的意見； 　　12) 辦理建設(shè)項(xiàng)目銀行資金證明（不少于項(xiàng)目總投資的20%）以及辦理建設(shè)項(xiàng)目與銀行的貸款意向（不高于項(xiàng)目總投資的80%）； 　　13)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目接入系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案的評(píng)審意見； 　　14)電力公司接入電網(wǎng)的意見。 　?。?）最終取得發(fā)改委備案 　　最終取得省一級(jí)發(fā)改委的備案（部分省份一定權(quán)限已經(jīng)下放）。 　　三、項(xiàng)目建設(shè)階段的主要工作內(nèi)容及流程 　　（1）合格EPC承包商的選定、組件和其他材料及設(shè)備供應(yīng)商的選定 　　太陽能光伏電站的建設(shè)，通常選用EPC模式進(jìn)行建設(shè)。所以，選擇一家有經(jīng)驗(yàn)且信譽(yù)卓越的EPC承包商，對(duì)于多快好省地建設(shè)太陽能光伏電站，至關(guān)重要。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)選定合格的組件和其他材料及設(shè)備供應(yīng)商。 　?。?）監(jiān)理方的選定 　　選擇一個(gè)好的監(jiān)理方，對(duì)于太陽能光伏電站建設(shè)過程中質(zhì)量的把控非常重要。監(jiān)理方應(yīng)當(dāng)具有太陽能電站建設(shè)監(jiān)理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，所指派人員應(yīng)當(dāng)熟悉EPC所使用組件等設(shè)備和材料。 　　（3）會(huì)同各方預(yù)驗(yàn)收和進(jìn)行試驗(yàn)以及并網(wǎng)、電價(jià)批復(fù)和最終驗(yàn)收 　　在最終竣工驗(yàn)收前，投資方應(yīng)當(dāng)會(huì)同各方對(duì)太陽能光伏電站進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收，并對(duì)光伏電站進(jìn)行各項(xiàng)指標(biāo)的試驗(yàn)；積極開展有關(guān)并網(wǎng)工作和電價(jià)批復(fù)工作；條件達(dá)到的，組織最終驗(yàn)收。 　　第二、太陽能光伏電站開發(fā)、建設(shè)中的土地法律問題 　　我國(guó)土地法律制度中，只有集體所有的土地以及國(guó)有土地兩種所有權(quán)的土地。而光伏電站建設(shè)大多位于農(nóng)村荒山，所以必然涉及如何處理集體所有權(quán)土地的問題。令人遺憾的是，由于各種歷史原因，我國(guó)的集體土地，無論從權(quán)屬的確認(rèn)，以及流轉(zhuǎn)，都存在著比較多的問題，包括但不限于以下： 　?。?）集體土地大多沒有證照 　　雖然國(guó)家已經(jīng)開始注意到不動(dòng)產(chǎn)登記，并著手處理，但目前來看，很多集體土地并未能辦理相關(guān)的登記。這就給如何確認(rèn)光伏電站所利用土地的權(quán)屬帶來很大的困擾。換句話說，投資人在建設(shè)光伏電站時(shí)，應(yīng)當(dāng)找哪一個(gè)主體來簽訂有關(guān)土地的合同，是首先需要解決的問題。 　?。?）是簽訂租賃合同還是承包合同、轉(zhuǎn)包合同、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同或者流轉(zhuǎn)合同 　　目前，大部分太陽能光伏電站項(xiàng)目的期限大概在26年左右，所以，對(duì)于土地使用的期限也應(yīng)當(dāng)與之相匹配。但是，租賃合同受法律保護(hù)的期限只限于20年，超過的期限不受法律保護(hù)。所以，如果簽訂土地有關(guān)的合同，不建議簽訂租賃合同。 　　根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。所以，如果農(nóng)村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以直接通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式簽署承包合同。 　　根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定，承包方有權(quán)依法自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象和方式。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包土地。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。但受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。所以，太陽能光伏電站項(xiàng)目公司可以簽訂承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，以獲得太陽能光伏電站項(xiàng)目所利用土地的使用權(quán)。但，承包方與受讓方達(dá)成流轉(zhuǎn)意向后，以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當(dāng)及時(shí)向發(fā)包方備案；以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)事先向發(fā)包方提出轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)。 　　承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓也屬于流轉(zhuǎn)的一種形式。 　　需要注意的是，我國(guó)法律規(guī)定耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十年至七十年。但，并未對(duì)荒地承包期限作出規(guī)定。對(duì)于以其他方式承包荒地的，可以就承包期限，由雙方協(xié)商確定。   （3）土地用途的限制 　　根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。 　　所以，對(duì)于建設(shè)太陽能光伏電站項(xiàng)目，大多比較保守的做法是，將光伏電站項(xiàng)目與一個(gè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目相結(jié)合開展，以符合我國(guó)法律關(guān)于農(nóng)村土地用途的限制。 　?。?）程序問題 　　根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。所以，在利用農(nóng)村土地建設(shè)光伏電站項(xiàng)目時(shí)，務(wù)必注意經(jīng)過此程序。（作者：金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所 高級(jí)合伙人 儲(chǔ)小青律師）