從美歐電改看中國電力改革背后的勢力角逐

電力市場化改革是世界性難題。從國際經(jīng)驗來看，成功的電力改革可以帶來電價下降，效率提升，不成熟的改革也可能造成了一些慘痛事故的發(fā)生。總結電改的國際經(jīng)驗，或可為新一輪電改提供借鑒。今天無所不能（caixinenergy）推薦的這篇文章，從日美歐的電力市場化改革的經(jīng)驗和教訓出發(fā)，總結對中國新電改的鏡鑒，分析中國電改背后各方力量的利益得失，最后作者從電力行業(yè)從業(yè)者的角度提出了一些對現(xiàn)階段電力市場改革的需求。 　　電力行業(yè)由于其規(guī)模經(jīng)濟效應及產(chǎn)業(yè)特性決定了其自然壟斷的地位。由于前期投資大、技術含量高、覆蓋面積廣、投資回報速度慢等特點，電力行業(yè)初期多形成由政府或大型財團出資的垂直一體化壟斷集團，以增加覆蓋面積，提高電力能源使用率為主要目標。而當電網(wǎng)規(guī)模發(fā)展到一定程度，電力企業(yè)邊際收益趨于平穩(wěn)時，逐漸暴露出電力行業(yè)監(jiān)管乏力，無謂投資增加，服務水平下降等壟斷行業(yè)通病時，政府和社會對放松電力管制，引入市場競爭的改革呼聲日趨強烈。 　　我國在本世紀初進行了廠網(wǎng)分離后，年初的電改9號文令如落石激起千層浪，從網(wǎng)傳的征求意見稿到正式稿出爐之間的差異可以看出解除電力管制達到社會期望值并非易事。本次改革的亮點“售電與增量配網(wǎng)市場”是否能如期引得場外資本的投入？放松電力管制是否會造成有違“安全、優(yōu)質、廉價、低碳”改革目標的后果？電力改革還需要哪些配套措施才能讓市場資本放心踏入禁區(qū)？先我們而行的日美歐的電力市場化改革的經(jīng)驗和教訓可以為分析電改背后的角力提供些許參考。 　　一、中外電力改革比較綜述 　　1.日美歐電力改革概述 　　①各國所有制性質有所不同。日本和美國的電力企業(yè)以民營企業(yè)為主，歐洲主要國家如英國、法國則以公營化為主。 　?、诟母锇l(fā)展進程基本一致。在1990年以前，日美歐的電力企業(yè)由國家維持其壟斷地位，實行垂直一體化壟斷經(jīng)營；1990年以后，各國政府紛紛開展電力改革，逐步解除管制； 　?、劢M織形式大同小異。均設有行業(yè)協(xié)會用于制定電力政策法規(guī)（如日本的電力系統(tǒng)利用協(xié)會ESCJ、美國德州電力可靠性委員會ERCOT,英國電氣委員會EC等），監(jiān)督管理機構用于監(jiān)管電力法律法規(guī)的執(zhí)行情況（日本產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟省MEIT，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會FERC,歐盟能源監(jiān)管委員會CEER），共同保證電力可靠供應，市場有序經(jīng)營。 　　④日美歐電力市場的各自特點。 　　日本由于資源匱乏，新能源產(chǎn)業(yè)得到大力發(fā)展，新能源與核電占據(jù)了電源側的較大份額；引入特定規(guī)模電力企業(yè)PPS與當?shù)氐呐涫垭姽疽约蔼毩l(fā)電企業(yè)IPP開展競爭，獲取優(yōu)質經(jīng)濟電能；通過電力事業(yè)法的制定和不斷完善逐步擴大競爭市場范圍。 　　美國電網(wǎng)具有區(qū)域性特點，西部（加州）、東部（PJM）與德州電網(wǎng)各自為政，僅靠數(shù)條超高壓線路弱聯(lián)系；由于建設時間早、電源建設滯后于經(jīng)濟發(fā)展等因素造成設備老舊，大停電事故時有發(fā)生、跨區(qū)交易困難等問題；加州首次電力市場改革最終以失敗告終，提供了寶貴的案例參考；美國大力推行智能電網(wǎng)改造，并在需求側管理方面走在了世界前列。 　　英國的電力市場從初期的單邊交易電力庫POOL到雙邊合約交易NETA，說明了讓所有市場主體參與電力市場規(guī)則制定的必要性。 　　2.發(fā)達國家電力改革的啟示 　　電力市場化改革具有一定的科學性和歷史必然性。電力改革均是由于電力技術飛速發(fā)展、信息化水平提高、經(jīng)濟全球化導致的生產(chǎn)力改變從而促使生產(chǎn)關系的適應性改變，而具體改革的路徑方法因地制宜，需要考慮電力行業(yè)的國情、企業(yè)管理模式和所有制性質、技術發(fā)展水平、電網(wǎng)結構特點等等。不成熟的改革也造成了一些慘痛事故的發(fā)生，如2000年至2001年的加州電力短缺與電價飛漲就提供了寶貴的經(jīng)驗。普遍認為，需同時滿足以下幾個條件的環(huán)節(jié)可以解除壟斷管制，開放競爭： 　　電力供應大于需求； 　　電網(wǎng)建設相對完善； 　　電價高于成本； 　　電力監(jiān)管者具有經(jīng)驗與信譽。 　　其中，前兩點是保證電力供應安全可靠，第3點保證開放環(huán)節(jié)會引入足夠競爭者，最后一點是市場有序競爭的重要保障。何時放開哪些環(huán)節(jié)引入競爭，需要對以上幾點進行評估。 　　3.我國電力改革背景討論 　　我國于本世紀初施行廠網(wǎng)分離，結束了垂直一體化壟斷的歷史。在電源側由幾家大型發(fā)電集團形成寡頭壟斷，電網(wǎng)側雖按區(qū)域拆分成兩家電網(wǎng)公司，但各自依舊壟斷電力的輸配售業(yè)務環(huán)節(jié)，甚至延伸到了上游的設計和下游的設備制造業(yè)和服務業(yè)等多個業(yè)務環(huán)節(jié)，是最強大的市場力量。少數(shù)地區(qū)有地方電力公司存在，山東魏橋民營電力模式曾經(jīng)引發(fā)公眾媒體熱議但最終被關停，無論是因為利益博弈、廠網(wǎng)不分還是環(huán)保安全問題導致了失敗至少提供了一條可以探索研究的經(jīng)驗。 　　監(jiān)管部門：電力主管單位發(fā)改委隨2003年電改五號文出臺設立了電力監(jiān)管委員會用于行使對電力領域的監(jiān)管職能，但于本屆政府已撤銷劃歸能源局。原電監(jiān)會由正部級劃入副部級能源局管理也曾引發(fā)爭議和猜測，或許與原電監(jiān)會未能切實履行職責有關。技術層面主要由各相關行業(yè)標準委員會負責國家與行業(yè)標準制定，電力法規(guī)由能源局政策法規(guī)司組織編寫，發(fā)改委審核并報請人大立法。行業(yè)協(xié)會影響力較大的有中電聯(lián)和中電建協(xié)。 　　發(fā)電、負荷情況：總體社會發(fā)電量供大于求，電網(wǎng)已基本覆蓋全國。由于我國能源與負荷的分布不均，電源點主要集中于西部與北部，而用電負荷高的地區(qū)主要集中在華東與華南地區(qū)通過建成的“三交三直”和規(guī)劃中的“五交六直”特高壓骨干網(wǎng)架具有良好的承載與傳輸能力，基本具備對當前負荷的供給能力并適應未來的發(fā)展要求，但仍需考慮未來負荷增長尤其是新型負荷如電動汽車大量投運以及夏冬用電高峰時期缺電情況的規(guī)劃解決方案并需開展中長期滾動規(guī)劃。新能源發(fā)電上網(wǎng)仍受制約，棄風棄光的現(xiàn)象依然突出。 　　電價情況：我國電價水平總體低于發(fā)達國家電價，電價由發(fā)改委核定。居民農(nóng)業(yè)零售電價低于工業(yè)與商業(yè)批發(fā)電價與國外有明顯區(qū)別，是國家為了惠及民生采用工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)與民用電價的政策傾斜，本次電改依然將民用與農(nóng)業(yè)用電列入保障范圍并未放開競價上網(wǎng)。此舉雖能保證居民的穩(wěn)定生活但增加了工業(yè)的生產(chǎn)成本，在近幾年經(jīng)濟缺乏有效增長點，部分高耗能國企一時難以轉型，面臨債務危機和穩(wěn)就業(yè)的雙重壓力時相關政策如何出臺還有待觀察。 　　二、電力企業(yè)電改前后的利益博弈 　　1.發(fā)電公司 ： 　　這里特指的是國家公營的五大發(fā)電集團。電力改革前，五大發(fā)電集團形成寡頭壟斷，由于電力供應滯后于經(jīng)濟發(fā)展，一直以增大投資建設為主要發(fā)展目標，企業(yè)負責人多有任職電網(wǎng)公司經(jīng)歷。 　　電力改革競價上網(wǎng)后發(fā)電企業(yè)的競爭策略會受到監(jiān)管規(guī)范程度的影響。當監(jiān)管不規(guī)范時，發(fā)電集團可能會形成市場勢力，通過調低發(fā)電出力造成缺電，制造網(wǎng)絡阻塞等方式獲取超額利潤。只有在監(jiān)管規(guī)范時且供大于求時才會以爭取多發(fā)滿發(fā)，形成良性競爭。 　　2.電網(wǎng)公司： 　　電改前，電網(wǎng)公司是各環(huán)節(jié)中最強大的市場勢力，甚至延伸到上下游其他輔助環(huán)節(jié)。電網(wǎng)公司在提高電力使用率、保證電力供應安全性可靠性的歷史進程上作出了重大的推動作用。利潤來源渠道眾多，既有電力銷售收入，也有控股設備制造、工程建設、金融投資等其他收入。在實行主輔分離后，情況有所改變。投資建設邊際收益降低，科技投入實際轉換效率不高，體制僵化和人才浪費等情況也制約了電網(wǎng)公司的發(fā)展。龐大的養(yǎng)老福利體系和公司利潤來源渠道的收窄構成了阻礙改革的力量。 　　電改后，電網(wǎng)公司的利潤主要來源是輸配電過網(wǎng)費，投資受成本制約，有可能出現(xiàn)因電網(wǎng)發(fā)展投資滯后于社會發(fā)展需要，改革后電網(wǎng)企業(yè)員工工作積極性降低等問題，從而導致電網(wǎng)安全事故發(fā)生或可靠性降低。 　　3.調度中心 ： 　　日美歐發(fā)達國家調度中心多為獨立運行機構ISO,直接由能源管理部門委托開展工作。調度中心的公正獨立是保證市場競爭主體獲取透明重要信息和合理方案得以實施的的前提條件。本次改革調度中心并未獨立于電網(wǎng)公司之外。因此電網(wǎng)公司仍然對電源上網(wǎng)與電力傳輸路徑的選擇具有重要的決定權。 　　4.交易市場： 　　我國電力交易市場隸屬于電網(wǎng)公司。國外電力交易市場通常也為ISO。由于電力商品是期貨且不能大量儲存的屬性特點，通常交易合同被分為遠期合同，日前合同與實時合同。從國外經(jīng)驗來看，一般遠期合同占到總體電力合同的 80%以上能保證電力穩(wěn)定供應。加州首次電改失敗就是因為過于相信市場化競爭，實時合同占據(jù)比例過大，導致了電力危機。 　　5.售電公司： 　　售電公司的存在形式可分為具有特許經(jīng)營權的配售一體公司和跨區(qū)域售電公司?？鐓^(qū)域售電公司以日本的特定規(guī)模電力企業(yè)PPS為代表，PPS沒有自己的電網(wǎng)，而是借助電力公司的電網(wǎng)向大宗電力用戶供電，隨著大宗電力用戶的門檻逐步降低，PPS與當?shù)氐呐涫垡惑w公司形成充分的競爭關系。由于PPS通常是專業(yè)的能源服務類企業(yè)，其優(yōu)質的服務水平以及其相對低廉的經(jīng)營成本已日益占據(jù)更大的市場份額。除此之外，電廠直售業(yè)務受到地域和環(huán)保問題的制約使用有限。 　　6.新能源企業(yè)： 　　新能源企業(yè)具有最強大的內生動力期盼改革的順利推進以改變其現(xiàn)在的弱勢地位。由于大規(guī)模光伏或風能上網(wǎng)需要電網(wǎng)公司審批通過。目前新能源發(fā)電因一次能源不能大量儲存、發(fā)電不穩(wěn)定和諧波低電壓穿越等先天特性與技術痛點而導致的發(fā)電成本高、需配置昂貴的無功補償裝置、增加調度工作負擔等問題而受到擎肘。大規(guī)模棄光、棄風的現(xiàn)象依然存在。新能源企業(yè)最接地氣，已廣泛用作城郊居民用電的重要來源。但大容量儲能問題未解決之前對大宗電力用戶實現(xiàn)微網(wǎng)孤島運行尚不現(xiàn)實，需要電網(wǎng)作為后備又受到冷眼相待實在有些尷尬，但隨著技術發(fā)展與改革推進該類企業(yè)具有廣大的發(fā)展前景，或許會形成新的業(yè)態(tài)。 　　三、對電力改革的期待和要求 　　1.完善配套措施，建立合理可靠的管制手段 　　由于電力供應關系國計民生，作為管制時間最長，手段最嚴的行業(yè)之一，電改市場的合理化建設需要一個從無到有、穩(wěn)步推進的過程。隨著電改9號文的出臺，已陸續(xù)出臺了促進清潔能源持續(xù)健康發(fā)展、加強電力需求側管理、加快推進輸配電價改革、推進跨省跨區(qū)電力市場化交易等配套文件，并確定了試點城市。試點效果的好壞雖不能阻礙時代發(fā)展的規(guī)律，但會在不同程度上引發(fā)高層的博弈，從而影響改革的進程。國外的電力市場改革提供的經(jīng)驗教訓不能完全地照搬套用，否則因為國情環(huán)境不同造成水土不服會釀就苦果。 　　2.立法及監(jiān)管層組成要覆蓋全部階層，不能僅代表某一利益集團或政治勢力 　　電力行業(yè)法規(guī)制定以及監(jiān)管執(zhí)行機構是保證市場有序規(guī)律競爭的重要力量，行業(yè)鏈上不同利益階層的代表均應吸納進入，并賦予話語權，以避免市場規(guī)則在制定和執(zhí)行的過程中過于偏向某一利益集團。 　　3.電力系統(tǒng)滾動規(guī)劃滿足經(jīng)濟發(fā)展需要 　　電力的供大于求是市場化競爭的前提條件。若不能適應經(jīng)濟發(fā)展后的電力供應需求會造成哄抬電價和電力短缺的惡果。加州電力市場初次改革失敗就曾歸咎于此。因此電力系統(tǒng)滾動規(guī)劃應由政府牽頭開展，全面預測經(jīng)濟發(fā)展趨勢，滿足發(fā)展需要。 　　4.人才流動與輔助市場發(fā)展 　　電力市場的繁榮除了資金的流動以外，人才和技術等生產(chǎn)元素的流動也頗為重要。由于現(xiàn)目前電力行業(yè)一網(wǎng)獨大的局面吸引了電力技術人才的聚集。配售電公司和調頻服務公司、需求側管理公司等相應輔助公司的陸續(xù)成立將帶來人才技術分流。（【無所不能特約作者，陳曦，電力行業(yè)從業(yè)人員，博士，能源研究會理事，shineborn@126.com】）