緣何新疆開(kāi)展油氣上游改革試點(diǎn)

之所以選擇新疆，是由于其能源產(chǎn)業(yè)涵蓋進(jìn)口、生產(chǎn)、消費(fèi)、綜合利用等各環(huán)節(jié)：新疆油氣資源豐富，基礎(chǔ)條件具備；現(xiàn)有油氣市場(chǎng)主體相對(duì)充足。中石油早已敲定新疆為勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)，對(duì)此早有準(zhǔn)備。新疆是我國(guó)向西開(kāi)放的橋頭堡，在構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶中有著舉足輕重的重要影響，擔(dān)負(fù)著連接和建設(shè)此經(jīng)濟(jì)帶的重要使命，外界環(huán)境倒逼?？傊鞎r(shí)、地利和人和，注定新疆成為試點(diǎn)首選。 　　7月7日國(guó)土資源部在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站發(fā)布新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標(biāo)公告，通過(guò)招標(biāo)出讓勘查開(kāi)采權(quán)是國(guó)內(nèi)石油天然氣上游首次，這不僅標(biāo)志著以新疆為試點(diǎn)的油氣資源上游領(lǐng)域改革正式拉開(kāi)序幕，同時(shí)也為外界預(yù)判未來(lái)油氣改革方案提供了很好的思路和線索。 　　為什么選擇新疆進(jìn)行試點(diǎn) 　　由于我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，各地區(qū)資源稟賦及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平參差不齊，這就決定我國(guó)在對(duì)重大事項(xiàng)的改革上，不能采取激進(jìn)的、一步到位、一刀切的方式，而應(yīng)先通過(guò)試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)出可復(fù)制、能推廣、利修法的制度經(jīng)驗(yàn)，最后才適時(shí)向全國(guó)推開(kāi)。油氣改革關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)和能源安全，馬虎大意不得，因此，仍應(yīng)選擇先試點(diǎn)。 　　關(guān)于試點(diǎn)地區(qū)的選擇，筆者早在去年底就呼吁過(guò)將新疆列為我國(guó)油氣改革綜合試驗(yàn)區(qū)，7月7日國(guó)土資源部的公告印證了筆者的預(yù)判和呼吁。之所以選擇新疆，是由于新疆能源產(chǎn)業(yè)涵蓋進(jìn)口、生產(chǎn)、消費(fèi)、綜合利用等各環(huán)節(jié)：一是新疆油氣資源豐富，在第二次全國(guó)油氣資源評(píng)價(jià)中，新疆陸上石油、天然氣、煤層氣資源預(yù)測(cè)量分別占全國(guó)30%、34%、26%，基礎(chǔ)條件具備；二是新疆是我國(guó)向西開(kāi)放的橋頭堡，在構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶中有著舉足輕重的重要影響，是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的排頭兵，擔(dān)負(fù)著連接和建設(shè)這條經(jīng)濟(jì)帶的重要使命，外界環(huán)境倒逼；三是新疆現(xiàn)有油氣市場(chǎng)主體相對(duì)充足。 　　目前國(guó)內(nèi)三大油氣企業(yè)均已進(jìn)入新疆常規(guī)油氣領(lǐng)域，民企廣匯能源、準(zhǔn)油股份不僅上市，還先后在哈薩克斯坦投資區(qū)塊，且廣匯能源還獲得了原油進(jìn)口權(quán)和相應(yīng)配額。另外，新疆當(dāng)?shù)赜幸慌鷱氖掠吞锛夹g(shù)服務(wù)的企業(yè)，充分市場(chǎng)化；四是中石油早已敲定新疆為勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)，拿出克拉瑪依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分區(qū)塊不超過(guò)49%的股權(quán)引入地方國(guó)有資本及民營(yíng)資本，實(shí)踐早有準(zhǔn)備。天時(shí)、地利和人和，注定新疆成為試點(diǎn)首選。 　　為什么選擇油氣上游領(lǐng)域改革 　　我國(guó)油氣行業(yè)在取得巨大成就的同時(shí)也存在諸多問(wèn)題，如市場(chǎng)供求不平衡；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后；法律體系不完善；國(guó)有油氣企業(yè)政企不分，市場(chǎng)主體不夠規(guī)范；行業(yè)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，競(jìng)爭(zhēng)不夠充分，壟斷尤其是行政性壟斷現(xiàn)象突出；油氣價(jià)格難以完全由市場(chǎng)形成，油氣價(jià)格扭曲；油氣管理“重審批、輕監(jiān)管”現(xiàn)象突出，政府存在職能越位、缺位、不到位現(xiàn)象等等，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康的發(fā)展的要求，難以匹配深化改革的進(jìn)行。 　　眾多問(wèn)題當(dāng)中，到底哪個(gè)問(wèn)題才最突出或亟待解決？筆者認(rèn)為，未來(lái)要想促進(jìn)我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，油氣改革就不應(yīng)僅是集中于局部的“點(diǎn)式改革”，而應(yīng)是面向全產(chǎn)業(yè)鏈條的“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;。而在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條中，正如中石化老專(zhuān)家張抗先生所言：“上游是源，沒(méi)有源頭活水不斷注入，河流便衰減、枯竭。”“在目前上中下游都有相當(dāng)充分且相對(duì)平衡發(fā)展的情況下，油氣產(chǎn)業(yè)鏈的正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展更大程度上決定于上游不斷發(fā)現(xiàn)、探明新油氣田并向市場(chǎng)提供穩(wěn)定且不斷增長(zhǎng)的供應(yīng)。”因此，油氣體制改革關(guān)鍵在上游的區(qū)塊壟斷，而這種壟斷制約著中下游市場(chǎng)化進(jìn)程，如不打破，民營(yíng)企業(yè)沒(méi)有油源，油氣管網(wǎng)設(shè)施的公平開(kāi)放難免成為空談。 　　我國(guó)油氣上游領(lǐng)域的壟斷究竟達(dá)到什么程度呢？據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，中石油、中石化、中海油等三大石油公司占全國(guó)探礦、采礦權(quán)面積的97.4%，占全國(guó)探礦、采礦權(quán)面積的98.9%，屬于極高寡頭壟斷。而且這種壟斷不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)的，而是通過(guò)國(guó)家法律法規(guī)行政授予并加以保護(hù)的，稱(chēng)之為“行政性壟斷”。 　　改革試點(diǎn)有哪些亮點(diǎn) 　　改傳統(tǒng)的行政授予為招標(biāo)制。按照我國(guó)之前出臺(tái)的《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《石油及天然氣勘查、開(kāi)采登記管理暫行辦法》等法律法規(guī)，申請(qǐng)勘查石油、天然氣的，應(yīng)當(dāng)提交國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行石油、天然氣勘查的批準(zhǔn)文件以及勘查單位法人資格證明。這種規(guī)定從字面上看似乎對(duì)非國(guó)有資本進(jìn)入沒(méi)有限制，但實(shí)質(zhì)上非國(guó)有資本很難獲得國(guó)務(wù)院同意進(jìn)行油氣勘查的批準(zhǔn)，只有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司才行，正是這種前置審批制度的存在導(dǎo)致之前上游區(qū)塊的行政授予。在新疆試點(diǎn)方案中，明確說(shuō)明“經(jīng)國(guó)務(wù)院同意”，“采用資格后審辦法對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格審查，在開(kāi)標(biāo)后由評(píng)標(biāo)組按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。領(lǐng)取招標(biāo)文件時(shí)，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行一般情況審查。”對(duì)投標(biāo)人不事先采用事前審批制，而是資格后審辦法，這才是真正意義上的放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。按照此次國(guó)土部參與招標(biāo)的條件，滿(mǎn)足境內(nèi)注冊(cè)、最終絕對(duì)控股股東或最終實(shí)際控制人為境內(nèi)主體、凈資產(chǎn)10億元人民幣的內(nèi)資公司都可以參與投標(biāo)。在此條件范圍內(nèi)，不分國(guó)企、民企、石油企業(yè)或非石油企業(yè)都可以參與競(jìng)標(biāo)。 　　試點(diǎn)改革區(qū)塊同時(shí)包括增量和存量區(qū)塊。對(duì)于油氣資源上游領(lǐng)域改革，對(duì)于區(qū)塊招標(biāo)或轉(zhuǎn)讓?zhuān)坝胁簧偃私ㄗh應(yīng)主要注重于增量而不是存量，理由是這樣改革受到的阻力小，成本較低，相對(duì)容易操作。但從此次公告推出的6個(gè)區(qū)塊看，既有國(guó)家財(cái)政出錢(qián)地質(zhì)調(diào)查、沒(méi)有被現(xiàn)有國(guó)有石油公司登記的區(qū)塊（即空白區(qū)塊，在改革中這被成為增量），也有中石油和中石化退出的區(qū)塊（在改革中也被成為增量）。由于退出的區(qū)塊涉及到中石油和中石化的現(xiàn)有利益，操作起來(lái)有阻力，所以需要政府部門(mén)多次與國(guó)有石油公司協(xié)商和溝通。這反映出國(guó)家在油氣資源上游領(lǐng)域改革的力度和決心，未來(lái)油氣資源上游領(lǐng)域改革也將會(huì)涉及存量區(qū)塊。 　　試點(diǎn)改革方案充分考慮資源所在地的利益訴求。無(wú)論是中央還是地方，政府還是企業(yè)，油氣資源都是一筆巨大的財(cái)富，任何改革都意味著利益的重新平衡或轉(zhuǎn)移，只有充分考慮各方利益，尤其是油氣資源所在地政府的利益訴求，一起將蛋糕做大做強(qiáng)，才能推動(dòng)改革順利進(jìn)行?；诖耍圏c(diǎn)改革方案充分考慮央地、企業(yè)與政府之間的利益平衡，并突出了對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，積極協(xié)調(diào)、支持新疆企業(yè)與中石油、中石化建立合作共贏、利益共享機(jī)制，在石油公司礦業(yè)權(quán)區(qū)塊內(nèi)，通過(guò)合資合作的方式開(kāi)展油氣勘查開(kāi)采。在油氣勘查區(qū)塊招標(biāo)中，企業(yè)承諾的勘查工作量相同時(shí)，新疆企業(yè)優(yōu)先獲得區(qū)塊；還明確規(guī)定中標(biāo)企業(yè)轉(zhuǎn)入開(kāi)采后應(yīng)當(dāng)在資源地注冊(cè)企業(yè)；國(guó)家將加大新疆油氣基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作力度，進(jìn)一步摸清資源家底。據(jù)中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局油氣資源調(diào)查中心主任葉建良估算，按照新疆油氣5000萬(wàn)噸油當(dāng)量的產(chǎn)量，單資源稅一項(xiàng)，新疆就能增加地方稅收90億左右。 　　試點(diǎn)改革方案探索建立一套完善的進(jìn)入、退出和轉(zhuǎn)讓機(jī)制。一是通過(guò)區(qū)塊面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，符合準(zhǔn)入條件的企業(yè)均可參與投標(biāo)，承諾勘查工作量多的企業(yè)中標(biāo)，探索完善既適合油氣勘查開(kāi)采特點(diǎn)又能發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度；二是為了防止出現(xiàn)之前存在的“圍而不勘”、“只圈不探”，對(duì)每個(gè)區(qū)塊不能全額投入完成勘探任務(wù)的現(xiàn)象，此次改革明確規(guī)定“探礦權(quán)三年到期后，對(duì)勘查投入進(jìn)行考核，完成承諾勘查工作量的，按原面積延續(xù)探礦權(quán);未完成承諾勘查工作量的，按照未完成比例執(zhí)行履約保函，核減區(qū)塊面積后延續(xù)探礦權(quán)”。這種規(guī)定實(shí)際上是在探索建立一個(gè)油氣資源區(qū)塊的退出和轉(zhuǎn)讓機(jī)制。 　　當(dāng)然，盡管新疆首次開(kāi)放6個(gè)油氣勘查區(qū)塊，意味著油氣上游領(lǐng)域改革破冰，具有里程碑意義，但對(duì)于整個(gè)油氣行業(yè)而言，此次試點(diǎn)改革只是萬(wàn)里長(zhǎng)征走完第一步，而且油氣資源勘查開(kāi)采具有高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、高技術(shù)、長(zhǎng)周期、高回報(bào)的特點(diǎn)，對(duì)競(jìng)標(biāo)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)控制措施等要求較高，再加上當(dāng)前整個(gè)油氣行業(yè)正在經(jīng)歷的低迷行情，國(guó)際石油巨頭都在低油價(jià)沖擊下對(duì)勘探開(kāi)采板塊成本嚴(yán)格控制或大幅削減，此種情況下，將區(qū)塊拿出來(lái)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，其他企業(yè)的熱情或積極性不如預(yù)期的好，但邁出第一步總比原地不動(dòng)要強(qiáng)，我們應(yīng)為此次試點(diǎn)個(gè)贊、喝個(gè)彩。（作者單位：國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測(cè)中心）