分布式光伏發(fā)電的重要政策建議

2015年3月5日，李克強總理在政府工作報告中，提出了要大力發(fā)展風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)能，要把節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)打造成新興的支柱工業(yè)的重要指示。結(jié)合國外發(fā)展新能源的歷史和經(jīng)驗，筆者認為，發(fā)展分布式光伏發(fā)電將成為推動此項政策的重要途徑。

　　雖然2014年國家能源局運籌帷幄，想方設(shè)法，銳意改革，出臺了很多鼓勵和發(fā)展國內(nèi)分布式光伏電站的政策，大大促進了分布式光伏發(fā)電的進程。然而從去年的完成情況看，極其不盡人意。

　　有鑒于霧霾危害民眾的嚴重性，更結(jié)合未來電改的適應(yīng)性，筆者經(jīng)過仔細研究，同時征求行業(yè)內(nèi)眾多專家和學(xué)者的意見，提出徹底解決分布式光伏發(fā)電發(fā)展緩慢的重要政策建議，以達到盡快將我國轉(zhuǎn)型為新能源大國的目的。

　　一、剛性化可再生能源配額用電指標(biāo)

　　目前可再生能源配額制（以下簡稱配額制）已經(jīng)似春風(fēng)拂雨，等待瓜熟蒂落。然而，即使配額制下達，由于缺乏強制執(zhí)行的措施，就地方執(zhí)行機構(gòu)而言，也就是可有可無的擺設(shè)。作為一個霧霾如此嚴重的經(jīng)濟大國，從時不我待的角度而言，剛性化可再生能源配額用電指標(biāo)是發(fā)展可再生能源的重要基礎(chǔ)。對此問題，筆者有如下建議：

　　1、將各個地區(qū)的可再生能源配額用電指標(biāo)作為剛性考核指標(biāo)

　　根據(jù)能源局的政策規(guī)劃，配額制已經(jīng)提上議事日程。這里我們建議對各個地區(qū)不再劃分等級和配額差別，完全按照社會電力消費的耗能情況，考核配額指標(biāo)。對各地政府領(lǐng)導(dǎo)下達必須占比可再生能源的剛性考核指標(biāo)，以大大提高政府官員發(fā)展可再生能源的積極性。

　　2、可再生能源配額用電指標(biāo)考核部門可以由各地電網(wǎng)實施

　　鑒于社會用電的供應(yīng)和調(diào)度絕大部分是由電網(wǎng)公司實施的，同時度電補貼制度下，電網(wǎng)公司同時也是分布式光伏發(fā)電的計量部門。因此，電網(wǎng)公司是天然的配額用電指標(biāo)考核單位。建議政府將此項考核指標(biāo)落實到各地電網(wǎng)公司實施，相信其推廣和執(zhí)行能夠得到有力的保障。

　　3、鼓勵各地政府層層分解指標(biāo)，按照固定比例分解到工商企業(yè)。

　　在霧霾的威脅下，天下除霾，匹夫有責(zé)。全體公民都有義務(wù)和責(zé)任在改變大氣環(huán)境的過程中貢獻自己的力量。而作為主要耗能單位的工商企業(yè)應(yīng)該為此做出更大貢獻。分解可再生能源配額指標(biāo)，按照耗能的固定比例直接要求工商企業(yè)使用可再生能源是保證完成配額指標(biāo)的有力措施。同時規(guī)定，如果不能完成配額指標(biāo)，按照光伏發(fā)電標(biāo)桿電價征收配額指標(biāo)補償費。

　　4、鼓勵工商企業(yè)自建和聯(lián)合開發(fā)可再生能源，尤其是分布式光伏發(fā)電，化惰性為動力。

　　分布式光伏發(fā)電之所以進展緩慢，和工商企業(yè)動力不足，傳統(tǒng)能源耗能習(xí)慣有極大的關(guān)系。在配額制的促進下，相信工商企業(yè)會有更大的動力發(fā)展可再生能源。因此，應(yīng)該鼓勵工商企業(yè)自建和聯(lián)合開發(fā)可再生能源，尤其是分布式光伏光伏發(fā)電，凡是投資此類項目的企業(yè)，可以通過使用可再生能源耗能沖抵配額指標(biāo)。

　　二、免除分布式光伏發(fā)電增值稅

　　按照政策，光伏發(fā)電的增值稅政策在2015年即將到期，目前后續(xù)增值稅的減免尚無音訊。鑒于分布式光伏發(fā)電的滯后，建議國家在出臺新的可再生能源財稅政策的時候，免除分布式光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的增值稅，作為促進分布式光伏發(fā)電的重大財稅政策實施。

　　三、取消所有分布式光伏發(fā)電的上網(wǎng)系統(tǒng)備用費

　　目前國家政策已經(jīng)規(guī)定了，取消分布式光伏發(fā)電項目接入的系統(tǒng)備用費。但是，國家在規(guī)定了自發(fā)自用可以改為全額上網(wǎng)的政策中，忽略了分布式光伏電站在接入企業(yè)變壓器時候的系統(tǒng)備用費繳納問題，從而導(dǎo)致上述政策無法落地。

　　鑒于工商企業(yè)在休假、停產(chǎn)以及經(jīng)營困難的時候，出于企業(yè)自身的考慮，經(jīng)常報停企業(yè)內(nèi)部的變壓器，從而導(dǎo)致安裝在工商企業(yè)的屋頂分布式電站無法通過企業(yè)變壓器上網(wǎng)。如果需要上網(wǎng)，就要繳納非常昂貴的系統(tǒng)備用費，使得光伏發(fā)電企業(yè)寧愿選擇棄光，也不愿意發(fā)電上網(wǎng)，這大大浪費了社會資源，在電力體制運行中是完全不合理的規(guī)定。

　　因此，取消所有分布式光伏發(fā)電的上網(wǎng)系統(tǒng)備用費是保證電站投資者利益和節(jié)約社會資源的必要措施。

　　四、建立分布式光伏電站產(chǎn)權(quán)制度

　　1、分布式電站的立項納入建設(shè)規(guī)劃的正規(guī)管理

　　所有分布式光伏電站都是建立在經(jīng)過規(guī)劃批準(zhǔn)的建筑屋頂之上。與這些具有完善建設(shè)手續(xù)的建筑物相比，光伏電站通過規(guī)劃備案之后辦理產(chǎn)權(quán)登記存在著無法辦理的法律障礙?；谡ぷ鞒绦蛑?，土地登記是規(guī)劃備案的基礎(chǔ)，絕大多數(shù)規(guī)劃部門在萬般無奈的情況下，很難接受和辦理。因此，政府應(yīng)該明確規(guī)定，對于分布式光伏電站，只要有與屋頂業(yè)主簽訂的租賃合同，就必須給予規(guī)劃備案，并且此規(guī)劃的撤銷同樣必須經(jīng)過規(guī)劃部門批準(zhǔn)。

　　2、建立分布式電站的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

　　在規(guī)劃備案的基礎(chǔ)上，光伏電站實行產(chǎn)權(quán)登記制度。經(jīng)過政府完成備案手續(xù)以及政府指定機構(gòu)驗收電站之后，允許建成發(fā)電的光伏電站在有租賃合同的情況下，完成產(chǎn)權(quán)登記，最好是能夠頒發(fā)分布式光伏電站產(chǎn)權(quán)登記證書，擁有者可以和屋頂業(yè)主是同一主體，也可以是不同主體。經(jīng)過產(chǎn)權(quán)登記的光伏電站，按照物權(quán)法對應(yīng)的法律條款保證擁有者的利益，成為投資業(yè)主的資產(chǎn)登記法律文書。

　　3、立法消除分布式電站的存續(xù)風(fēng)險

　　經(jīng)過產(chǎn)權(quán)登記的光伏電站，在面臨企業(yè)改造、城市改造，土地性質(zhì)變更等行為時，電站企業(yè)能夠以產(chǎn)權(quán)主體身份進行協(xié)商和談判，涉及政府的應(yīng)該按照不動產(chǎn)權(quán)補償辦法給予補償。如果屋頂業(yè)主基于自身發(fā)展需要，改造和拆除此類電站，在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，經(jīng)過政府規(guī)劃批準(zhǔn)或者備案，可以選擇重新在原址建設(shè)光伏電站，也可以是原業(yè)主提供其他屋頂，以相同的租賃條件提供給電站業(yè)主，以用于重建光伏電站。

　　在政府需要企業(yè)整體搬遷，企業(yè)不再存續(xù)的情況下，政府除了承擔(dān)因為城市規(guī)劃使得光伏電站拆除和重建的損失以外，可以選擇提供其他屋頂，讓光伏電站整體重建。此類電站同時還要確保原批準(zhǔn)電價按照20年的時間延續(xù)有效。

　　五、規(guī)定電網(wǎng)成為分布式電站結(jié)算主體

　　在目前國內(nèi)信用體系尚未完全建立起來的情況下，要消除電費按時按量繳納的風(fēng)險，規(guī)定電網(wǎng)成為分布式電站結(jié)算主體是唯一的解決辦法。

　　建議規(guī)定分布式發(fā)電的收費，全部由電網(wǎng)企業(yè)代收代付，可以考慮給予電網(wǎng)適當(dāng)?shù)恼魇展芾碣M用。根據(jù)國家政策，度電補貼的計量無論是自發(fā)自用，還是余量上網(wǎng)均由電網(wǎng)企業(yè)認定。所以電網(wǎng)公司不增加技術(shù)上的工作量，只增加財務(wù)管理上的工作量，應(yīng)該是最方便、快捷、權(quán)威而有信用的電費征收單位。根據(jù)筆者測算，銷售收入1000萬元以上的分布式光伏電站可以按照1%的金額向電網(wǎng)企業(yè)繳納征收管理費，銷售收入1000萬元以下的分布式光伏電站可以找2%的金額向電網(wǎng)企業(yè)繳納征收管理費，都足以彌補電網(wǎng)企業(yè)在這其中所支出的成本。

　　根據(jù)筆者向行業(yè)眾多專家和學(xué)者征求意見的情況看，以上五條對于徹底解決目前分布式光伏電站進程緩慢的問題將具有實質(zhì)性的意義。