政府無權(quán)監(jiān)管煤電廠的排放？拜登氣候目標(biāo)雪上加霜

撰文 ｜ Penn；編輯 ｜ 郭郭

→這是《環(huán)球零碳》的第243篇原創(chuàng)

摘要：美國最高法院6月30日在西弗吉尼亞州訴美國環(huán)保署（EPA）案中作出了最終裁決：限制美國環(huán)保署（EPA）利用《清潔空氣法案》來監(jiān)管發(fā)電廠溫室氣體排放的權(quán)力。這是美國最高法院作出的一次具有里程碑意義的案件裁決，該裁決嚴(yán)重限制了聯(lián)邦政府應(yīng)對氣候變化的能力。應(yīng)對氣候變化是拜登的競選承諾之一，這一次由于最高法院的裁決導(dǎo)致控制溫室氣體排放的關(guān)鍵工具被剝奪，將使得拜登的氣候行動(dòng)更加“雪上加霜”，前途黯淡。

在推翻墮胎權(quán)判例、大幅擴(kuò)大槍支權(quán)利之后，美國最高法院在休庭前又搞出一個(gè)大新聞，這一次美國最高法院把目光瞄向了溫室氣體。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間6月30日，美國聯(lián)邦最高法院（以下簡稱“最高法院”）就西弗吉尼亞州（代表19個(gè)主要由共和黨領(lǐng)導(dǎo)的州和大煤炭公司）針對美國國家環(huán)境保護(hù)署（EPA）的訴訟作出最終裁決：明確美國國家環(huán)境保護(hù)署無權(quán)在州層面限制溫室氣體排放量，也不得要求發(fā)電廠放棄化石燃料轉(zhuǎn)用可再生能源。

據(jù)報(bào)道，以保守派占多數(shù)的最高法院以6比3的投票結(jié)果裁定，《清潔空氣法》并沒有賦予美國環(huán)境保護(hù)署廣泛的授權(quán)來監(jiān)管發(fā)電廠的溫室氣體排放，而這些溫室氣體排放被認(rèn)為是造成全球變暖的原因之一。

最高法院認(rèn)為，根據(jù)《清潔空氣法》， EPA可以對化石能源發(fā)電廠的溫室氣體排放進(jìn)行監(jiān)管，但《清潔空氣法》并未賦予 EPA 更廣泛的權(quán)力來規(guī)范發(fā)電廠的溫室氣體排放，即未授權(quán)EPA限制碳排放并迫使發(fā)電廠從化石燃料轉(zhuǎn)向可再生能源。

這是美國最高法院作出的一次具有里程碑意義的案件裁決，該案件嚴(yán)重限制了聯(lián)邦政府應(yīng)對氣候變化的能力，甚至有媒體認(rèn)為，這項(xiàng)裁決是“最高法院給拜登的氣候努力戴上了手銬”。

對此，拜登痛斥最高法院再次作出“讓我們國家倒退的毀滅性決定”，并強(qiáng)調(diào)雖然該裁決可能會(huì)損害該國保持空氣清潔和應(yīng)對氣候變化的能力，但政府“不會(huì)放棄保護(hù)公眾健康和應(yīng)對氣候危機(jī)的合法權(quán)力”。

聯(lián)合國秘書長發(fā)言人斯蒂芬·杜加里克也遺憾地表示，作為世界主要經(jīng)濟(jì)體與碳排放大國的美國所作出的這種決定，將使《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)變得更加困難。

01 拜登對抗氣候變化中的又一個(gè)挫折

在多家外媒看來，對于一直試圖推進(jìn)“氣候議程”的拜登而言，最高法院的這一裁決無疑是對他的“氣候雄心”的嚴(yán)重打擊。

在入主白宮的第一天，拜登便宣布重新加入《巴黎協(xié)定》，彰顯其致力于全球氣候問題的決心。

2021年1月27日通過的《在國內(nèi)外積極應(yīng)對氣候危機(jī)》的行政命令中，拜登提出要把氣候危機(jī)作為美國對外政策和國家安全的中心，并且要采取全政府應(yīng)對的方式應(yīng)對氣候危機(jī)。拜登還公開承諾，到2030年，美國將在2005年的基礎(chǔ)上減少50％～52％的溫室氣體排放量。

2021年9月，在聯(lián)合國大會(huì)上，美國總統(tǒng)拜登又言辭懇切地說明氣候危機(jī)的緊迫性、災(zāi)難性以及各國加大努力的必要性。拜登在會(huì)上宣布美國政府將會(huì)與國會(huì)一道努力，爭取到2024年把美國為發(fā)展中國家提供的氣候資金援助增加三倍，包括大幅度增加對適應(yīng)舉措的支持。

此外，拜登政府與民主黨試圖推動(dòng)一項(xiàng)價(jià)值1．9萬億美元的支出計(jì)劃“重建美好法案”，旨在擴(kuò)大美國的社會(huì)保障體系，減少兒童保育和醫(yī)療費(fèi)用，以及關(guān)注氣候變化。拜登宣稱將會(huì)有超過5550億美元用于為能源和氣候計(jì)劃撥款。如果法案通過，這將成為拜登政府氣候政策的硬核內(nèi)容，將切實(shí)推動(dòng)應(yīng)對氣候危機(jī)的政策落實(shí)。

但是，在雄心壯志面前，拜登及其政府卻迎來了一次又一次的挫折。

2021年3月，美國有12個(gè)共和黨人領(lǐng)導(dǎo)的州就氣候變化行政命令起訴拜登，指控他沒有執(zhí)行有關(guān)溫室氣體規(guī)則的憲法權(quán)力。他們指出，氣候變化應(yīng)該由國會(huì)監(jiān)管，拜登在2021年1月20日上任后簽署的行政令違反了憲法中的分權(quán)條款，作為原告的12個(gè)州認(rèn)為拜登違法越權(quán)，將本應(yīng)該屬于國會(huì)的權(quán)力納入自己囊中，并認(rèn)為這項(xiàng)行政命令的經(jīng)濟(jì)后果將是災(zāi)難性的。

而被各方寄予厚望的“重建美好法案”，在眾議院獲得通過并處于和共和黨進(jìn)行談判以在參議院獲批的進(jìn)程中，西弗吉尼亞州民主黨籍參議員曼欽突然公開反對該法案，他的反對票給拜登的計(jì)劃帶來了致命的打擊，導(dǎo)致談判在實(shí)質(zhì)上被終止，至今仍無進(jìn)展。

與此同時(shí)，據(jù)美國能源信息署（EIA）統(tǒng)計(jì)，與 2020 年相比，2021 年美國與能源相關(guān)的二氧化碳排放量增加6％，其中交通和電力部門對能源相關(guān)二氧化碳排放量上升的貢獻(xiàn)最大。據(jù)美國研究咨詢機(jī)構(gòu)榮鼎集團(tuán)相關(guān)報(bào)告，2021年，美國燃煤發(fā)電量較2020年增長了17％，這是美國自2014年以來燃煤發(fā)電量首度出現(xiàn)增長，這也直接導(dǎo)致美國能源生產(chǎn)領(lǐng)域二氧化碳排放量出現(xiàn)大幅增長。這雖然是市場動(dòng)態(tài)，但本質(zhì)上，還是因?yàn)槊绹疀]有制定明確的能源監(jiān)管規(guī)定，對高污染的煤電未設(shè)限制。

應(yīng)對氣候變化是拜登的競選承諾之一，這一次由于最高法院的裁決導(dǎo)致控制溫室氣體排放的關(guān)鍵工具被剝奪，將使得拜登的氣候行動(dòng)更加“雪上加霜”，前途黯淡。

02 裁決的關(guān)鍵

“西弗吉尼亞州訴環(huán)保署”案的核心在于，美國環(huán)保署是否擁有廣泛的權(quán)力來規(guī)范發(fā)電廠的溫室氣體排放。具體而言，根據(jù)《清潔空氣法案》的輔助條款，國會(huì)是否依照憲法地授權(quán)環(huán)保署發(fā)布重大規(guī)則的權(quán)力，即只要該機(jī)構(gòu)考慮了成本、非大氣影響和能源需求，就可以毫無限制地制定重大規(guī)則，包括那些能夠重塑國家電網(wǎng)和單方面對幾乎任何經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行脫碳的規(guī)則？

對此，首席大法官約翰·羅伯茨撰寫的多數(shù)派意見中援引了“重大問題主義”（Major Questions Doctrine）原則，稱《清潔空氣法》中，國會(huì)沒有授予環(huán)保署監(jiān)管溫室氣體排放的特定權(quán)力。他寫道，把二氧化碳排放量限制在將迫使全國從使用煤炭發(fā)電向其他方式過渡的水平，這可能是一個(gè)明智的“解決當(dāng)今危機(jī)的辦法”。但是，規(guī)模和后果如此重大的決定應(yīng)該取決于國會(huì)本身，或國會(huì)明確授權(quán)行事的機(jī)構(gòu)。

此處的“重大問題原則”是指，美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在涉及廣泛監(jiān)管行動(dòng)的重大問題上的自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)受到限制?；诖?，持多數(shù)意見的保守派大法官們表示，如果國會(huì)有意讓EPA對美國的某個(gè)行業(yè)頒布全面的監(jiān)管規(guī)定，就應(yīng)該明確地將這一權(quán)力寫入《清潔空氣法》。

埃琳娜·卡根大法官則代表法院的三位自由派大法官提出異議，她認(rèn)為最高法院對1970 年《清潔空氣法》第 111 條的解釋過于狹隘，該法案指示 EPA 對“導(dǎo)致或顯著導(dǎo)致空氣污染” 和“可能合理預(yù)期會(huì)危害公共健康或福利”的任何物質(zhì)的固定來源進(jìn)行監(jiān)管?？ǜ谒漠愖h中表示，國會(huì)在《清潔空氣法》中將解決法律制定時(shí)可能無法預(yù)見的問題的最佳方法留給政府專家是有道理的。

“法院任命自己——而不是國會(huì)或?qū)＜覚C(jī)構(gòu)——作為氣候政策的決策者，” 卡根寫道?！拔蚁氩怀霰冗@更可怕的事情了?！?/p>

03 橫跨三屆總統(tǒng)任期的訴訟

事實(shí)上，圍繞發(fā)電廠的傳統(tǒng)和清潔能源斗爭已經(jīng)延續(xù)了三任美國總統(tǒng)。

美國最早且最具影響力的現(xiàn)代環(huán)境法之一《清潔空氣法》（CAA）中規(guī)定，EPA有權(quán)制定規(guī)章，要求各州提交一份關(guān)于本州管控污染氣體排放的具體計(jì)劃。EPA也有權(quán)監(jiān)督各州所提交計(jì)劃的執(zhí)行情況，還能在各州未提交計(jì)劃時(shí)為其制定計(jì)劃。

2014年，在奧巴馬政府的推動(dòng)下，EPA基于上述規(guī)定提出“清潔電力計(jì)劃”（CPP），要求各州削減州內(nèi)發(fā)電廠的碳排放量，做到在2030年將發(fā)電產(chǎn)生的碳排放量相較2005年降低32％左右，并要求各州在2018年前提交具體計(jì)劃、最遲在2022年開始執(zhí)行計(jì)劃。

不過，該政策在公布之初就飽受爭議，煤炭企業(yè)及其共和黨盟友指責(zé)是在“對煤炭宣戰(zhàn)”。受共和黨所領(lǐng)導(dǎo)的各州發(fā)起的訴訟影響，CPP一度被法院叫停，并未得到實(shí)際執(zhí)行。

在特朗普接替奧巴馬就職美國總統(tǒng)后，通過更換EPA領(lǐng)導(dǎo)層直接廢除了CPP，并于2019年6月發(fā)布《可負(fù)擔(dān)的清潔能源規(guī)則》（ACE）作為替代。

與前者嚴(yán)格限制美國煤炭行業(yè)不同的是，新政取消了對燃煤發(fā)電的嚴(yán)格監(jiān)管，這又導(dǎo)致22個(gè)由民主黨主導(dǎo)的州所組成的聯(lián)盟起訴特朗普政府，認(rèn)為此舉加劇全球變暖。哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院在2021年1月撤銷了特朗普提出的《可負(fù)擔(dān)清潔能源規(guī)定》，恢復(fù)了奧巴馬提出的CPP。也就是說，EPA將有權(quán)繼續(xù)執(zhí)行對各州限制更為嚴(yán)格的CPP。

此舉又遭到了共和黨領(lǐng)導(dǎo)的各州再次反對，因此，以西弗吉尼亞州為代表的19個(gè)州隨即向保守派最高法院請?jiān)?，認(rèn)為前述裁判賦予了EAP過多的碳排放監(jiān)管權(quán)，要求最高法院重新審查該裁判，明確《清潔空氣法》對EPA的授權(quán)范圍。

于是就有了6月30日最高法院的最終裁定結(jié)果。

04 各方反應(yīng)

此次裁決引起了傳統(tǒng)能源和清潔能源游說團(tuán)體、法律專家、政治派別和華盛頓智庫的強(qiáng)烈反應(yīng)，各方褒貶不一。

西弗吉尼亞州對最高法院的裁決表示歡迎和贊賞。西弗吉尼亞州州長吉姆·賈斯蒂斯表示“最高法院的決定進(jìn)一步證明了環(huán)保署超越權(quán)力邊界、對各州施以繁重的法規(guī)改造電網(wǎng)?！泵绹鴩业V業(yè)協(xié)會(huì)（NMA）稱，“這是一個(gè)關(guān)于政府機(jī)構(gòu)權(quán)威以及當(dāng)該權(quán)威被濫用時(shí)對各州和所有美國人產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)影響的案例。氣候變化是真實(shí)存在的，必須加以解決，但不能粗暴地越過被授權(quán)的界限?！?/p>

美國環(huán)保署署長邁克爾·里根表示對最高法院的決定“深感失望”，“當(dāng)氣候危機(jī)的影響變得越來越具有破壞性，每年因洪水、野火、干旱和海平面上升而造成數(shù)十億美元的損失，并危及數(shù)百萬美國人的安全時(shí)，法院的裁決令人沮喪?！彼f，環(huán)保署將繼續(xù)通過依法制定和實(shí)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方式，為能源部門提供確定和透明的信息，以支持能源行業(yè)發(fā)展清潔能源經(jīng)濟(jì)。

美國可再生能源委員會(huì)首席執(zhí)行官格雷格－韋特斯通表示，他的倡導(dǎo)團(tuán)體對這一裁決及其更廣泛的影響 ＂深感關(guān)切＂。他說：＂當(dāng)我們應(yīng)該使用我們工具箱中最強(qiáng)大的工具來對抗氣候危機(jī)的時(shí)候，最高法院正在削弱我們的關(guān)鍵工具。＂

海上風(fēng)電商業(yè)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)邦和州政策副總裁約翰－貝加拉稱該裁決是 ＂一個(gè)倒退＂。他說，這個(gè)軌跡是明確的。＂各州、公用事業(yè)部門和消費(fèi)者都要求使用更多的可再生能源，以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和應(yīng)對氣候變化。＂

美國太陽能產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì) （SEIA） 總裁兼首席執(zhí)行官阿比蓋爾·羅斯點(diǎn)霍珀則在一份聲明中表示，“氣候變化正在對我們的經(jīng)濟(jì)和生活方式產(chǎn)生真正而直接的影響，此舉將增加不必要的障礙，減緩清潔能源的部署，并使實(shí)現(xiàn)脫碳目標(biāo)變得更加困難。”她和 SEIA 呼吁國會(huì)采取行動(dòng)編纂政策以取代以前的法規(guī)。

Vote Solar在一份聲明中說“很難夸大今天的裁決可能對我們減少污染排放和減輕氣候變化集體努力產(chǎn)生的深遠(yuǎn)和災(zāi)難性影響，這很簡單，也是生死攸關(guān)的問題。法院制造了一場可預(yù)防的、持續(xù)的悲劇，它將不成比例地傷害低收入社區(qū)和家庭，同時(shí)剝奪我們作為一個(gè)國家阻止氣候危機(jī)的能力?！?/p>

05 未來影響

美國有線電視新聞網(wǎng)報(bào)道認(rèn)為，這不僅是拜登政府的氣候目標(biāo)的重大損失，而且還對聯(lián)邦一級(jí)氣候行動(dòng)的未來提出了質(zhì)疑，并給國會(huì)施加了更大的壓力，這可能會(huì)使美國在控制氣候危機(jī)及其致命、代價(jià)高昂的影響道路上倒退數(shù)年。

北京大學(xué)能源研究院氣候變化與能源轉(zhuǎn)型項(xiàng)目高級(jí)顧問莫爭春接接受第一財(cái)經(jīng)采訪時(shí)認(rèn)為，這個(gè)案件是美國近十年來氣候變化方面最重要的案件裁決。最高法院判定EPA逾越《清潔空氣法案》授權(quán)，將極大削弱拜登政府推動(dòng)氣候進(jìn)程的能力。

“此前拜登政府和民主黨通過氣候立法的努力受阻，《更好地重建》（BBB）法案被本黨同僚曼欽（Joe Manchin）一劍封喉?，F(xiàn)在EPA行政手段也無法推行的話，那么拜登的氣候選項(xiàng)就非常少了?！蹦獱幋赫f，“而（應(yīng)對）氣候變化是拜登四大競選承諾之一，此次受阻，不僅對11月份的中期選舉是雪上加霜，對其競選連任也十分不利。今年聯(lián)合國氣候變化大會(huì)第27次締約方會(huì)議（COP27）召開，美國恐怕又要空手?！?/p>

莫爭春認(rèn)為，此裁決意味著拜登提出的2035年電力行業(yè)零排放的目標(biāo)恐怕難以實(shí)現(xiàn)，而2035年電力行業(yè)零排放是美國2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的關(guān)鍵一步。

根據(jù)美國能源部能源信息管理署（EIA）今年3月發(fā)布的《2022年能源展望報(bào)告》，美國現(xiàn)行能源政策在2035年無法實(shí)現(xiàn)100％清潔電力目標(biāo)。在該報(bào)告的基準(zhǔn)情景中，100％清潔電力的目標(biāo)即便到2050年也無法實(shí)現(xiàn)。而此次裁決，將使拜登政府到 2035 年實(shí)現(xiàn)100％清潔電力并在2030年將溫室氣體排放量減少一半的目標(biāo)看起來更加遙不可及。

（參考文獻(xiàn)詳見閱讀原文）

關(guān)于我們：

       原文標(biāo)題 : 環(huán)球零碳 | 政府無權(quán)監(jiān)管煤電廠的排放？拜登氣候目標(biāo)雪上加霜