透視我國正在推進(jìn)的PPP模式

國務(wù)院常務(wù)會(huì)議13日部署推廣政府與社會(huì)資本合作的PPP模式，引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注。據(jù)記者在各地采訪了解，對于這一舉措，“社會(huì)資本”的態(tài)度趨向積極，但也疑慮重重。專家認(rèn)為，當(dāng)前PPP模式的推廣還面臨諸多難點(diǎn)，但只要建立健全機(jī)制，有針對性地推出規(guī)則、采取措施，民資就能真正成為政府的“合作伙伴”。

政府推項(xiàng)目“如潮涌來”，“社會(huì)資本”有熱情更猶豫觀望

決策層的高度重視，讓PPP模式這一不久前的“生僻詞”迅速成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域議論、關(guān)注的焦點(diǎn)。

“PPP模式的最大特點(diǎn)是雙方形成的是一種伙伴關(guān)系。簡單來說，不是政府要你做、指揮你做，而是雙方有共同意向的基礎(chǔ)上商量著怎么做。”中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說。

合作關(guān)系的根本性改變激發(fā)了社會(huì)的熱情，也推動(dòng)了項(xiàng)目“如潮涌來”。來自廣發(fā)證券的統(tǒng)計(jì)顯示，目前各省市已經(jīng)公布的PPP項(xiàng)目計(jì)1940項(xiàng)，涉資總額達(dá)2.6萬億。以環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為例，其中已公布(還有大量項(xiàng)目尚未公開)的環(huán)保項(xiàng)目總數(shù)283項(xiàng)，涉及金額1445.16億元。

廣東一些企業(yè)家在接受記者采訪時(shí)說，PPP模式的推廣極大地調(diào)動(dòng)了民資的積極性，只要市場主體地位得到必要的尊重，參與大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就不會(huì)面臨曾經(jīng)出現(xiàn)過的“拍腦袋決策”風(fēng)險(xiǎn)。

但在社會(huì)熱情走高的同時(shí)，也不乏猶豫和觀望。一些民營企業(yè)家就向記者表示，他們既擔(dān)憂政府“通吃”，又擔(dān)憂出現(xiàn)問題后民告官遭遇“官不理”。來自東部沿海省份的一位企業(yè)家直言不諱地說，政府在公共品投資建設(shè)領(lǐng)域到底能不能擺正角色需要一個(gè)長期的觀察過程，有可能PPP項(xiàng)目會(huì)“叫好不叫座”?，F(xiàn)狀也說明了這種擔(dān)憂，一些地方推出的PPP項(xiàng)目確實(shí)陷入了一種“表態(tài)容易，伙伴難覓”的困境，項(xiàng)目“拋荒”或者長時(shí)間難以取得有效進(jìn)展的現(xiàn)象均有發(fā)生。

三個(gè)“擔(dān)憂”制約社會(huì)資本的“PPP熱情”

本來是放開民資投資領(lǐng)域的好事，又是什么因素制約了社會(huì)資本的“PPP熱情”?記者在多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在政策暖風(fēng)頻吹的背景下，企業(yè)家們對宏觀政策面十分有信心，但對現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際操作卻有三個(gè)“擔(dān)憂”。

擔(dān)憂一，簽了合同不守約。廣西一家工業(yè)園區(qū)采用公私合伙方式建設(shè)污水處理廠項(xiàng)目，按合同園區(qū)企業(yè)應(yīng)按月支付污水處理費(fèi)，但由于園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)人更迭，合同也變了，從每月支付變成了每半年支付水費(fèi)，導(dǎo)致項(xiàng)目資金鏈吃緊。

“一些地方政府換屆后"新官不理舊賬"”“承諾的條件由于時(shí)勢變了就不兌現(xiàn)”“還可能一個(gè)地方一種做法，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一種政策”，采訪中，不少企業(yè)家對記者表示，換屆風(fēng)險(xiǎn)、兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、隨意性風(fēng)險(xiǎn)，這些都是合作的潛在威脅。

擔(dān)憂二，有了股權(quán)沒“話權(quán)”。2010年，一家國內(nèi)知名水務(wù)企業(yè)與南方某省的城投合作建設(shè)一些縣級(jí)市的污水處理項(xiàng)目，方案是城投出8億元，該水務(wù)企業(yè)出10億元，占大股。這一方案幾經(jīng)調(diào)整，一直無法獲得該省國資委批準(zhǔn)。“每次都是卡在控股權(quán)上。”知情人士說。

一些企業(yè)家反映，一些地方對PPP模式的開放程度不夠，民資盡管有股權(quán)，但往往只能屈居“小股東”位置，在決策、管理等方面缺少話語權(quán)。

擔(dān)憂三，賺了錢不分或少分。PPP項(xiàng)目很多都需要二三十年的建設(shè)期，投資大、回收周期長、利潤低。企業(yè)家們擔(dān)憂地方政府的“共贏”意識(shí)。從各地實(shí)踐看，有的地方就出現(xiàn)了與民資合作建成橋梁或高速公路、污水處理廠等后，很快就改變游戲規(guī)則，導(dǎo)致項(xiàng)目陷入困境。

“唯恐民資占便宜，這是導(dǎo)致不少PPP項(xiàng)目失敗的一種突出心態(tài)。”中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系主任林江說。

消除各方疑慮，需培育契約精神和建立保障機(jī)制

針對當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的一些問題，不少專家和企業(yè)家呼吁要加快培育PPP項(xiàng)目參與各方尤其是地方政府的契約精神，并建議探索建立三大機(jī)制，保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。

一是建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔認(rèn)為，PPP有一個(gè)基本原則，就是由更有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的一方來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目在啟動(dòng)前期要請專家、咨詢公司，羅列、分析風(fēng)險(xiǎn)，然后根據(jù)政府和企業(yè)的能力和責(zé)任，決定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式。

二是建立基于成本的調(diào)價(jià)機(jī)制。PPP項(xiàng)目大多時(shí)間跨度長，因此必須建立調(diào)價(jià)機(jī)制，否則社會(huì)資本極有可能因成本等原因難以為繼、陷入困境。林江等專家認(rèn)為，對公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的PPP投資，應(yīng)根據(jù)成本因素確定好社會(huì)資本的浮動(dòng)收益率。此外，在稅費(fèi)方面也應(yīng)給予適當(dāng)優(yōu)惠。

三是探索建立項(xiàng)目退出機(jī)制。在PPP項(xiàng)目資金引導(dǎo)方面，目前只有入口沒有出口，沒有交易平臺(tái)，資金的退出機(jī)制匱乏。專家認(rèn)為，建立退出機(jī)制和完善配套金融政策對于有效改善社會(huì)資本的積極性有重大作用。

盡管還存在問題，但企業(yè)對PPP模式的推廣應(yīng)用還是充滿信心的，“我們相信問題會(huì)在改革過程中得到解決。”一位民營企業(yè)家對記者表示。