《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》解讀

《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》（以下簡稱《辦法》）已于2015年3月19日由環(huán)境保護部部務(wù)會審議通過，以環(huán)境保護部令第34號印發(fā)公布，自2015年6月5日起施行?！锻话l(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》將進一步明確環(huán)保部門和企業(yè)事業(yè)單位在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理工作中的職責(zé)定位，從風(fēng)險控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等4個環(huán)節(jié)構(gòu)建全過程突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理體系，規(guī)范工作內(nèi)容，理順工作機制，并根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急管理的特點和需求，設(shè)置了信息公開專章，充分發(fā)揮輿論宣傳和媒體監(jiān)督作用。

一、制定《辦法》的背景

當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，經(jīng)濟增長方式比較粗放，重化工行業(yè)占國民經(jīng)濟比重較大，工業(yè)布局不夠合理，加之自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，當(dāng)前的環(huán)境安全形勢面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，環(huán)境應(yīng)急管理形勢嚴(yán)峻。突出表現(xiàn)在兩個方面：

一是突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)。“十一五”以來，環(huán)境保護部直接調(diào)度處置900多起突發(fā)環(huán)境事件，派出工作組現(xiàn)場指導(dǎo)協(xié)調(diào)地方處置93起重特大突發(fā)環(huán)境事件或敏感事件。一些突發(fā)環(huán)境事件動輒威脅幾十萬人，甚至上百萬人的飲用水安全。環(huán)境安全隱患和突發(fā)環(huán)境事件呈現(xiàn)出高度復(fù)合化、高度疊加化和高度非常規(guī)化的趨勢。

二是環(huán)境風(fēng)險十分突出。根據(jù)環(huán)境保護部2010年、2012年對石油加工、煉焦業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)品制造業(yè)和醫(yī)藥制造業(yè)等重點行業(yè)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險檢查及化學(xué)品檢查數(shù)據(jù)，并綜合2012年、2013年全國環(huán)境安全大檢查情況，全國重大環(huán)境風(fēng)險級別企業(yè)共4000多家。這些重大環(huán)境風(fēng)險企業(yè)極易發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，是群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定的潛在威脅。

頻發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件和環(huán)境風(fēng)險，對環(huán)境應(yīng)急管理提出更系統(tǒng)、更嚴(yán)格和更規(guī)范的要求。制定《辦法》，將助于從總體上加強環(huán)境應(yīng)急管理工作，有效應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件嚴(yán)峻形勢，有力維護保障環(huán)境安全，促進經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、制定《辦法》的必要性

一是進一步規(guī)范環(huán)境應(yīng)急管理工作的需要?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》具有應(yīng)急領(lǐng)域基本法的地位，但重在宏觀指導(dǎo)，缺乏對于環(huán)境應(yīng)急管理的針對性；《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》重在明確應(yīng)急準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的有關(guān)工作。新《環(huán)境保護法》對突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急管理工作提出了宏觀上的原則要求，這些原則必須通過一系列的制度和規(guī)定來具體落實，增強其可操作性。為彌補法律法規(guī)的空白，提高法律法規(guī)的可操作性和針對性，迫切需要制定專門的環(huán)境應(yīng)急管理的部門規(guī)章。

二是進一步理順環(huán)境應(yīng)急管理體制機制的迫切需要。當(dāng)前，我國環(huán)境應(yīng)急管理體制尚未理順，應(yīng)急管理機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)尚未完全建立。各級政府環(huán)境應(yīng)急指揮機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)不統(tǒng)一，沒有形成有機整體，一定程度上影響了應(yīng)急處置工作效率。有關(guān)部門之間環(huán)境應(yīng)急管理職能交叉，力量分散，應(yīng)急效能較低。大部分省級環(huán)保部門還沒有專門的環(huán)境應(yīng)急管理機構(gòu)，市級以下更為薄弱。隊伍專業(yè)素質(zhì)亟待提高，在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件時，一些同志特別是領(lǐng)導(dǎo)干部還難以做到科學(xué)決策、規(guī)范工作。應(yīng)急救援隊伍建設(shè)存在空白，應(yīng)急技術(shù)支持隊伍建設(shè)滯后。裝備水平嚴(yán)重不足，尚未建立統(tǒng)一完整的通信系統(tǒng)，尚未建立物資儲備系統(tǒng)，專業(yè)防護裝備未能得到有效配備。突發(fā)環(huán)境事件損失評估尚處于探索階段，環(huán)境風(fēng)險尚未分級分類管理，技術(shù)支撐能力明顯不足，環(huán)境應(yīng)急管理平臺尚未建立。總體上，現(xiàn)有應(yīng)急管理體制難以適應(yīng)環(huán)境應(yīng)急工作的有效開展。制定《辦法》將進一步理順環(huán)境應(yīng)急管理體制機制，整體推動環(huán)境應(yīng)急管理工作的進一步發(fā)展。

三、制定《辦法》的可行性

2009年以來，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級環(huán)保部門恪職盡責(zé)，同心協(xié)力，積極防范和妥善處置各類突發(fā)環(huán)境事件，積極推進環(huán)境應(yīng)急管理體系建設(shè)，多項工作取得了歷史性突破。這些工作為出臺《辦法》打下了扎實的實踐基礎(chǔ)。

為加強和規(guī)范環(huán)境應(yīng)急管理工作，環(huán)境保護部出臺了《環(huán)境保護部關(guān)于加強環(huán)境應(yīng)急管理工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2009〕130 號)、《環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)指南——氯堿企業(yè)環(huán)境風(fēng)險等級劃分方法》（環(huán)發(fā)〔2010〕8號）、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》（環(huán)發(fā)〔2010〕113號）、《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》（環(huán)境保護部令17號）、《環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)指南—硫酸企業(yè)環(huán)境風(fēng)險等級劃分方法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2011〕106號）、《環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)指南——粗鉛冶煉企業(yè)環(huán)境風(fēng)險等級劃分方法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2013〕39號）、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評估工作程序規(guī)定》（環(huán)發(fā)〔2013〕85號）、《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險評估指南（試行）》（環(huán)辦〔2014〕34號）、《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》（環(huán)境保護部令32號）等一系列文件，基本涵蓋了環(huán)境應(yīng)急管理的全過程。這些文件為制定《辦法》提供了系統(tǒng)的編制基礎(chǔ)。

四、制定《辦法》的依據(jù)

新修訂的《環(huán)境保護法》用完整獨立的“第四十七條”共四款，對環(huán)境應(yīng)急管理工作進行了全面、系統(tǒng)地規(guī)定，明確要求各級政府及其有關(guān)部門和企業(yè)事業(yè)單位，要做好突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)事件預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等環(huán)節(jié)作了全面、綜合、基礎(chǔ)性的規(guī)定。本辦法是在環(huán)境應(yīng)急領(lǐng)域?qū)π滦抻啞董h(huán)境保護法》及《突發(fā)事件應(yīng)對法》的具體落實。

五、《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》共8章40條。主要內(nèi)容如下：

第一章總則。主要規(guī)定了適用范圍和管理體制。

第二章風(fēng)險控制。一是規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險評估、風(fēng)險防控措施以及隱患排查治理的要求。二是規(guī)定了環(huán)境保護主管部門區(qū)域環(huán)境風(fēng)險評估以及對環(huán)境風(fēng)險防范和隱患排查的監(jiān)督管理責(zé)任。

第三章應(yīng)急準(zhǔn)備。一是規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位、環(huán)境保護主管部門應(yīng)急預(yù)案的管理要求。二是規(guī)定了環(huán)境污染預(yù)警機制、突發(fā)環(huán)境事件信息收集系統(tǒng)、應(yīng)急值守制度等。三是規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境應(yīng)急培訓(xùn)、環(huán)境應(yīng)急隊伍、能力建設(shè)以及環(huán)境應(yīng)急物資保障。

第四章應(yīng)急處置。主要明確了企業(yè)事業(yè)單位和環(huán)境保護主管部門的響應(yīng)職責(zé)。一是規(guī)定了企業(yè)的先期處置和協(xié)助處置責(zé)任。二是規(guī)定了環(huán)境保護主管部門在應(yīng)急響應(yīng)時的信息報告、跨區(qū)域通報、排查污染源、應(yīng)急監(jiān)測、提出處置建議等職責(zé)。三是規(guī)定了應(yīng)急終止的條件。

第五章事后恢復(fù)。規(guī)定了總結(jié)及持續(xù)改進、損害評估、事后調(diào)查、恢復(fù)計劃等職責(zé)。

第六章信息公開。規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位相關(guān)信息公開、應(yīng)急狀態(tài)時信息發(fā)布、環(huán)保部門相關(guān)信息公開。

第七章法律責(zé)任。規(guī)定了污染責(zé)任人法律責(zé)任。

第八章附則。主要明確《辦法》的解釋權(quán)和實施日期。

六、《辦法》的主要特點

一是從全過程角度系統(tǒng)規(guī)范突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理工作。近年來，在各級政府、環(huán)保部門以及有關(guān)方面的共同努力下，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理工作有了長足的進步，但是仍然存在不系統(tǒng)、不規(guī)范的問題。《辦法》在總結(jié)各地環(huán)境應(yīng)急管理實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以新《環(huán)境保護法》“第四十七條”為依據(jù)，從事前、事中、事后全面系統(tǒng)地規(guī)范突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理工作，從根本上解決突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理“管什么”和“怎么管”的問題。

二是構(gòu)建了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理基本制度?！掇k法》圍繞環(huán)保部門和企業(yè)事業(yè)單位兩個主體，構(gòu)建了八項基本制度，分別是風(fēng)險評估制度、隱患排查制度、應(yīng)急預(yù)案制度、預(yù)警管理制度、應(yīng)急保障制度、應(yīng)急處置制度、損害評估制度、調(diào)查處理制度。這八項基本制度組成了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理工作的核心內(nèi)容。

三是突出了企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境安全主體責(zé)任。企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)對本單位的環(huán)境安全承擔(dān)主體責(zé)任，具體體現(xiàn)在日常管理和事件應(yīng)對兩個層次十項具體責(zé)任。在日常管理方面，企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)開展突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險評估、健全突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險防控措施、排查治理環(huán)境安全隱患、制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案并備案、演練、加強環(huán)境應(yīng)急能力保障建設(shè)；在事件應(yīng)對方面，企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)立即采取有效措施處理，及時通報可能受到危害的單位和居民，并向所在地環(huán)境保護主管部門報告、接受調(diào)查處理以及對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。

四、明確了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理優(yōu)先保障順序?！掇k法》明確了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理的目的是，預(yù)防和減少突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生及危害，規(guī)范相關(guān)工作，保障人民群眾生命安全、環(huán)境安全和財產(chǎn)安全。《辦法》將突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理優(yōu)先保障順序確定為“生命安全”、“環(huán)境安全”、“財產(chǎn)安全”，突出強調(diào)了環(huán)境作為公共資源的特殊性和重要性，這也是《辦法》的一大創(chuàng)新點。

五、依據(jù)部門規(guī)章的權(quán)限新設(shè)了部分罰則。對于發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件并造成后果的，相關(guān)法律法規(guī)已多有嚴(yán)格規(guī)定，但在風(fēng)險防控和應(yīng)急準(zhǔn)備階段，《環(huán)境保護法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》等有相關(guān)義務(wù)規(guī)定，但沒有與之對應(yīng)的責(zé)任規(guī)定或者規(guī)定不明。針對這項情況，《辦法》依據(jù)部門規(guī)章的權(quán)限，針對六種情形設(shè)立警告及罰款。