光伏融資系列（2）—我國光伏產(chǎn)業(yè)財政補貼研究

國家為了促進(jìn)戰(zhàn)略行業(yè)發(fā)展會采取補貼扶持政策，這是一種常見的經(jīng)濟現(xiàn)象。發(fā)放補貼的主體是政府或者社會組織，發(fā)放的資金被稱作經(jīng)濟學(xué)上的“津貼”、“補助金”，或者“政府轉(zhuǎn)移支付”。光伏補貼是可再生能源發(fā)展基金中的一種類型。我國光伏產(chǎn)業(yè)在短短十幾年時間成長為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，補貼作為政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段之一，其地位不言而喻。從世界各國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展軌跡來看，光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展無不是伴隨著光伏政策的支持而發(fā)展起來的，其中光伏補貼政策效果最為明顯。

一、我國的光照資源分布

從光輻射資源稟賦來看，我國幅員遼闊，地處北半球歐亞大陸的東部，屬于溫帶和亞熱帶地區(qū)，具有豐富的太陽能資源。青藏高原、內(nèi)蒙古中西部、北疆等地區(qū)年日照時數(shù)達(dá)2000小時，年總輻射大于140千卡/立方厘米/年。尤其是青藏高原，年輻射量達(dá)180—200千卡/立方厘米/年，是我國太陽能資源最豐富的地區(qū)。表1展現(xiàn)了我國光伏發(fā)電市場環(huán)境檢測的評價結(jié)果。光照資源最豐富的地區(qū)是寧夏、青海、甘肅、新疆和內(nèi)蒙古等地區(qū)，其次為北京、天津、黑龍江、吉林等地。光照資源較差的地區(qū)為廣東、廣西、海南、四川、重慶。評價結(jié)果為紅色，標(biāo)識著該地區(qū)光伏電站開發(fā)接近飽和狀態(tài)或者政策不予開發(fā)地區(qū)，橙色標(biāo)識接近飽和狀態(tài)，綠色標(biāo)識還有較大的開發(fā)空間。

表1我國光伏發(fā)電市場環(huán)境監(jiān)測評價結(jié)果

（數(shù)據(jù)來源：國家能源局）

二、光伏補貼發(fā)展歷程

縱觀光伏財政補貼發(fā)展的時間歷程，《中華人民共和國可再生能源法》的頒布可謂是標(biāo)桿性的里程碑。2005年，《可再生能源法》提出了設(shè)立“可再生能源發(fā)展基金”，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)偪稍偕茉吹牟糠重斦С?，對風(fēng)電和光伏發(fā)電為主的可再生能源發(fā)電進(jìn)行上網(wǎng)電價補貼。盡管可再生能源附加費的征收提高了全國常規(guī)電價水平，但這為扶持可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)提供了資金支持，起到了在不同發(fā)電端之間利益再分配的作用。從2009年開始，我國政府相繼頒布了一系列財政補貼措施以促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從時間上可以劃分為三個階段。

1、第一階段

光伏發(fā)展的第一階段，以裝機補貼為主。2009年3月23日，財政部頒布了第一個針對光伏發(fā)電建筑的補貼政策——《關(guān)于印發(fā)太陽能光電建筑應(yīng)用示范項目申報指南的通知》。該政策明確了光電建筑一體化項目的補貼標(biāo)準(zhǔn)，也是我國政府第一個針對光伏行業(yè)的補貼政策。

而對我國光伏發(fā)電行業(yè)影響較大的補貼政策是由財政部、科技部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布的《金太陽示范工程財政補貼資助資金管理暫行辦法》。該政策針對偏遠(yuǎn)無電地區(qū)光伏發(fā)電示范項目和大型并網(wǎng)發(fā)電示范項目規(guī)定了補貼標(biāo)準(zhǔn)。2009年我國啟動“金太陽”示范工程，分四年實施了四期，一共900多個項目被列入補貼名單，財政補貼達(dá)200多億元。這對初期的光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)無疑是起到了巨大的推動作用。

“現(xiàn)金補貼”、“總投資的50%”、“提前預(yù)支”等優(yōu)惠措施吸引了大批投資者的目光，也為“騙補者”提供了套利空間。2013年審計署發(fā)布《5044個能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用項目審計結(jié)果》，結(jié)果顯示“8個金太陽工程項目非法使用資金2億多元，占總資金的12.8%?！薄敖鹛枴惫こ虤v經(jīng)四年時間最終帶著遺憾落幕。裝機補貼為事前補貼，在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展全局思考不太成熟的情形下，國家政策有所疏忽，有漏洞，才使得騙補者有可乘之機。

2、第二階段

光伏補貼的第二階段，以上網(wǎng)電價補貼為主。該階段的補貼政策變動最為頻繁。上網(wǎng)電價補貼也叫度電補貼，是政府參考光伏發(fā)電成本與燃煤電力成本，給予光伏發(fā)電企業(yè)的一種補貼。上網(wǎng)電價補貼需要發(fā)電企業(yè)真實的生產(chǎn)出電力并上網(wǎng)才能得到補貼。2011年7月24日，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，這是我國第一部關(guān)于光伏上網(wǎng)電價補貼的文件。2013年8月，國家能源局又發(fā)布了《關(guān)于發(fā)揮價格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，通知根據(jù)我國光伏資源地區(qū)分布狀況，將全國分為三大資源區(qū)并實行標(biāo)桿階梯電價，同時規(guī)定了20年的補貼期限，使得我國光伏發(fā)電電價補貼體系得以進(jìn)一步完善。

光伏財政補貼是如何產(chǎn)生的呢？又是如何發(fā)放到光伏發(fā)電企業(yè)手中呢？其征收和發(fā)放大致流程如下：

（1）補貼的產(chǎn)生

我國的光伏補貼來源于國民電費收入。2018年12月之前，由地方電網(wǎng)公司從電費收入中收取可再生能源電價附加，之后，則改為地方稅務(wù)部門征收可再生能源電價附加。電價附加費匯集到地方財政部門，再匯集到財政部，最終組成國家可再生能源基金，用于扶持我國可再生能源行業(yè)的發(fā)展。

可再生能源電價附加的征收標(biāo)準(zhǔn)隨著時間的推移有所變化。早在2006年，征收標(biāo)準(zhǔn)為0.1分/kwh，現(xiàn)階段征收標(biāo)準(zhǔn)為1.9分/kwh。歷年來征收標(biāo)準(zhǔn)的具體變化如下表2所示：

    表2可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)變化

（數(shù)據(jù)來源：財政部）

（2）補貼的發(fā)放

國家可再生能源基金由財政部統(tǒng)一調(diào)配。補貼發(fā)放的對象由國家能源局統(tǒng)一審核并形成目錄清單。國家能源局每年都將制定省級光伏電站指標(biāo)，管理統(tǒng)計各省已建項目。國家發(fā)改委對可再生能源電價附加、上網(wǎng)電價實行定價管理，價格調(diào)整。各省光伏電站項目向地方能源部門提出補貼申請，由國家可再生能源信息管理中心初審，然后匯報給國家能源局，最后由財政部公布可再生能源電價附加補貼企業(yè)名單。財政部將補貼發(fā)放到地方財政部門，地方財政部門交由地方電網(wǎng)公司逐一發(fā)放給光伏電站企業(yè)。

光伏電站財政補貼鏈條中各機構(gòu)角色分工如下圖1所示：

圖1光伏電站財政補貼鏈條中各機構(gòu)角色

光伏的度電補貼額度，由當(dāng)?shù)厝济簷C組標(biāo)桿上網(wǎng)電價和光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價所決定。某地區(qū)光伏度電補貼幅度歷年變化如下表3所示。

表3某地區(qū)光伏度電補貼幅度推算結(jié)果（元/kwh）

    

3、第三階段

經(jīng)濟學(xué)中，補貼被認(rèn)為是政府干預(yù)市場的 一種暫時性手段。政府在一定時期通過補貼來支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，隨著產(chǎn)業(yè)逐漸成熟，補貼就會停止，這就進(jìn)入了光伏補貼第三階段—平價上網(wǎng)。

早期光伏產(chǎn)業(yè)開發(fā)技術(shù)不成熟、初期投資成本高、市場規(guī)模小，私人企業(yè)缺乏熱情，進(jìn)入光伏產(chǎn)業(yè)的意愿不強烈，因此國家通過補貼來促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的早期發(fā)展，逐步壯大市場規(guī)模，培育市場主體。如今光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已然進(jìn)入良好態(tài)勢，在規(guī)則明確、制度完善的基礎(chǔ)上由“市場的手”去調(diào)節(jié)會有更好的效果，即從“計劃經(jīng)濟”走向“市場經(jīng)濟”。歐洲一些光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的發(fā)達(dá)國家，都有減少光伏產(chǎn)業(yè)補貼以及補貼退市的經(jīng)驗。如德國曾經(jīng)具有全球最大的太陽能市場，早在2011年就制定了明確取消補貼的時間表，并在2017年全面停止對光伏行業(yè)的補貼支持。

隨著光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)技術(shù)的逐漸成熟，光伏電站的建設(shè)成本也逐年降低，目前已接近于火電建設(shè)成本，完全有條件實現(xiàn)平價上網(wǎng)?，F(xiàn)階段各可再生能源度電成本價如表4所示。

表4我國可再生能源度電成本

（數(shù)據(jù)來源：國家可再生能源信息管理中心）

實施可再生能源電價附加征收以來，由于各種原因的存在，電價附加費的征收情況并不是很理想，征收額只有85%。據(jù)2020年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，風(fēng)電光伏國家補貼缺口超3000億元。這也為補貼發(fā)放不及時，補貼嚴(yán)重拖欠埋下了伏筆。2019年1月起，電價附加費的征收任務(wù)已由電網(wǎng)公司移交給稅務(wù)部門，以充實國家可再生能源基金。

隨著光伏建設(shè)成本的逐漸降低，一些 地區(qū)已經(jīng)具備條件實現(xiàn)平價上網(wǎng)，補貼也逐漸減少并將退出。2020年1月，財政部、國家發(fā)改委、國家能源局三部委聯(lián)合頒布的《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》中提到，風(fēng)電光伏等可再生能源已基本具備與煤電等傳統(tǒng)能源平價的條件，推動風(fēng)電光伏補貼退坡機制的實施，引導(dǎo)風(fēng)電光伏盡快實現(xiàn)平價上網(wǎng)。

2021年2月26日，國家能源局下發(fā)《關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項的通知（征求意見稿）》，對2021年風(fēng)電和光伏的發(fā)展給出了明確的發(fā)展思路。該征求意見稿中提出“戶用光伏補貼仍然存在，度電補貼約為3分，可直接消納并網(wǎng)，其余可再生能源補貼取消”。平價上網(wǎng)時代全面到來，補貼即將退出歷史舞臺。

小結(jié)：

回首過去十幾年，在高額補貼制度的引導(dǎo)之下，我國創(chuàng)造了世界上前所未有的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，光伏技術(shù)位居全球第一，形成了完整的具有國際競爭力的光伏產(chǎn)業(yè)鏈，在推動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中起到了重要作用。眼下我國光伏產(chǎn)業(yè)處于由規(guī)模擴張型向質(zhì)量效益型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變過程中，國家對光伏產(chǎn)業(yè)的高補貼政策轉(zhuǎn)向低補貼政策，倒逼光伏企業(yè)通過提升技術(shù)水平和管理能力來降低成本，最終實現(xiàn)平價上網(wǎng)。

針對光伏財政補貼將近3000億元的缺口，可以運用金融化手段實現(xiàn)。任何新興產(chǎn)業(yè)都需要穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期，廣闊的市場前景，企業(yè)有足夠的盈利空間，技術(shù)有一定的市場回報，產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能實現(xiàn)良性循環(huán)。我國光伏產(chǎn)業(yè)的補貼政策，雖歷經(jīng)波折，但在不斷摸索和調(diào)整過程中整體上實現(xiàn)了良好的效果，發(fā)揮了財政資金的引導(dǎo)作用，培育了市場，最終促進(jìn)了我國光伏產(chǎn)業(yè)的成長壯大。

針對光伏補貼發(fā)放不及時、補貼拖欠的問題，從補貼發(fā)放流程圖可以看出，經(jīng)由地方電網(wǎng)公司發(fā)放到光伏企業(yè)的環(huán)節(jié)實屬冗余。這些當(dāng)前存在的問題和擬解決方案我們將在下一期文章詳細(xì)闡述。

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