光伏融資系列（3）—光伏補(bǔ)貼巨大缺口分析、問題及策略

光伏產(chǎn)業(yè)十多年來經(jīng)過前幾波從業(yè)者的前赴后繼、艱苦努力，實(shí)現(xiàn)了從一路追趕到齊頭并進(jìn)、到全面超越歐美日韓等光伏強(qiáng)國的華麗轉(zhuǎn)身，推動(dòng)我國光伏行業(yè)一騎絕塵。然而在光伏高速發(fā)展的背后，卻隱藏著各種問題。實(shí)施可再生能源電價(jià)附加征收以來，由于各種原因的存在，電價(jià)附加費(fèi)的征收情況并不是很理想，征收額只有85%。據(jù)2020年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，風(fēng)電光伏國家補(bǔ)貼缺口超3000億元。這也為補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)，補(bǔ)貼嚴(yán)重拖欠埋下了伏筆。那么造成補(bǔ)貼巨大缺口的原因是什么呢？我們分別從補(bǔ)貼財(cái)政收入的測算、補(bǔ)貼需求方的測算入手，估算補(bǔ)貼缺口的大小。

一、補(bǔ)貼收入測算

財(cái)政部會(huì)同國家發(fā)展改革委、國家能源局制定下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<可再生能源發(fā)展基金征收管理暫行辦法>的通知》（財(cái)綜〔2011〕115號(hào)），辦法明確可再生能源電價(jià)附加自2012年1月1日起實(shí)施征收。全國可再生能源電價(jià)附加理論收入采用如下公式計(jì)算：

某年可再生能源電價(jià)附加理論收入=（全國用電量-農(nóng)業(yè)用電量-西藏自治區(qū)用電量）*電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)。其中電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)歷年來有所變化，其變化數(shù)值如下表1所示：

表1 可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)變化

（數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部）

從2012年開始，每年的中央政府性基金收支決算情況說明均對(duì)可再生能源發(fā)展基金的預(yù)算和決算情況有說明。由于種種復(fù)雜原因，部分可再生能源電價(jià)附加難以征收，因此可再生能源電價(jià)附加理論征收數(shù)量與中央財(cái)政中關(guān)于可再生能源電價(jià)附加收入的決算有所差異，見表2。2020年數(shù)據(jù)還未公布，所以目前暫時(shí)收集至2019年的數(shù)據(jù)。

表2可再生能源電價(jià)附加理論收入與實(shí)際收入對(duì)比 （億元）

（數(shù)據(jù)來源：Wind）

    二、補(bǔ)貼需求測算

1、風(fēng)電補(bǔ)貼需求

風(fēng)力發(fā)電的補(bǔ)貼按照國家可再生能源法及其配套文件的精神，主要考慮兩個(gè)方面的因素，分別為風(fēng)力發(fā)電的上網(wǎng)電量，以及風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)與當(dāng)?shù)厥〖?jí)電網(wǎng)的常規(guī)燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)的差額。具體見下面的公式：

風(fēng)力發(fā)電補(bǔ)貼需求=∑各省風(fēng)力發(fā)電量*（上網(wǎng)電價(jià)-脫硫燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)）

—風(fēng)力發(fā)電量，各省份的風(fēng)力發(fā)電量數(shù)據(jù)來源于國家能源局發(fā)布的《中國風(fēng)電建設(shè)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)報(bào)告》。

—風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)按照區(qū)域考慮，有的省份不同區(qū)域分為不同的上網(wǎng)電價(jià)，本計(jì)算簡化統(tǒng)一為單一電價(jià)。

2、光伏補(bǔ)貼需求

2016年12月26日，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整光伏發(fā)電陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的通知（發(fā)改價(jià)格〔2016〕2729號(hào)）》，將第I類、II類、III類和IV類資源區(qū)風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)分別調(diào)整為每千瓦時(shí)0.40元、0.45元、0.49元和0.57元。

光伏發(fā)電的補(bǔ)貼按照國家可再生能源法及其配套文件的精神，主要考慮兩個(gè)方面的因素，分別為太陽能發(fā)電的上網(wǎng)電量，以及太陽能發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)與當(dāng)?shù)厥〖?jí)電網(wǎng)的常規(guī)燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)的差額，分布式光伏補(bǔ)貼強(qiáng)度。具體見下面的公式：

光伏發(fā)電補(bǔ)貼需求= ∑各省分布式補(bǔ)貼+∑地面光伏電站補(bǔ)貼=∑各省分布式光伏發(fā)電量*分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼強(qiáng)度+∑各省光伏電站發(fā)電量*各省光伏電站度電補(bǔ)貼強(qiáng)度

—分布式光伏發(fā)電量，各省份的分布式光伏發(fā)電量數(shù)據(jù)來源于國家能源局發(fā)布的年度的《中國太陽能發(fā)電建設(shè)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)報(bào)告》。

—分布式光伏補(bǔ)貼強(qiáng)度，按照國家規(guī)定分布式光伏每度電補(bǔ)貼0.42元。

—各省光伏電站度電補(bǔ)貼強(qiáng)度，該省區(qū)的太陽能發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)-脫硫燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。太陽能發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)按照區(qū)域考慮的，有的省份不同區(qū)域分為不同的上網(wǎng)電價(jià)，本計(jì)算簡化統(tǒng)一為單一電價(jià)。例如，內(nèi)蒙、新疆等省區(qū)的光伏上網(wǎng)電價(jià)一個(gè)省內(nèi)有兩個(gè)上網(wǎng)電價(jià)，本研究中簡化按照一個(gè)電價(jià)計(jì)算。

表3全國風(fēng)電光伏補(bǔ)貼需求測算表（單位：億元）

（數(shù)據(jù)來源：國家能源局）

三、補(bǔ)貼缺口測算

生物質(zhì)能發(fā)電補(bǔ)貼需求歷年數(shù)據(jù)暫時(shí)無法獲得。根據(jù)國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)估算，生物質(zhì)能發(fā)電補(bǔ)貼需求累計(jì)為400億元以上。風(fēng)電光伏生物質(zhì)的國家財(cái)政補(bǔ)貼需求共計(jì)為：4996.13億元。財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)際收入為：4506.82億元。其補(bǔ)貼缺口為：補(bǔ)貼需求-實(shí)際收入+收入累計(jì)缺口=4996.13-4506.82+1929.7=2419.01億元。這是截至2019年的補(bǔ)貼缺口數(shù)據(jù)測算，如果將時(shí)間推至2020年年底，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)測算，補(bǔ)貼缺口將達(dá)到3000億元左右。如果將補(bǔ)貼目錄之外的所有項(xiàng)目都考慮在內(nèi)，補(bǔ)貼缺口將在2035年左右擴(kuò)大到1.4萬億元。如不采取其他措施，補(bǔ)貼拖欠問題將持續(xù)更久。

四、造成補(bǔ)貼缺口巨大的潛在原因

1、自備電廠、地方電網(wǎng)欠繳是補(bǔ)貼缺口存在的主要原因

根據(jù)能源局公布的數(shù)據(jù)，截至17年底，全國企業(yè)自備電廠裝機(jī)容量超過1.42 億千瓦，15 年為1.22 億千瓦，占全國電力總裝機(jī)的8.6%。其中，自備燃煤機(jī)組裝機(jī)容量1.15 億千瓦，占全部自備機(jī)組裝機(jī)總?cè)萘康?1%。國家發(fā)改委對(duì)自備電廠的整治公告顯示：“十二五”期間自備電廠拖欠可再生能源電價(jià)附加約為400億元。據(jù)此我們測算，從2010年至2019 年自備電廠累計(jì)應(yīng)繳附加費(fèi)約為1047.52 億元。由此可見，自備電廠的欠繳費(fèi)用的確是補(bǔ)貼缺口的重要誘因。

表4自備電廠應(yīng)繳可再生能源電價(jià)附加費(fèi)用測算

2、地方電網(wǎng)公司的不作為，現(xiàn)改為地方稅務(wù)部門征收

2019年之前，可再生能源電價(jià)附加由地方電網(wǎng)公司從消費(fèi)電價(jià)里征收，目前的征收標(biāo)準(zhǔn)為0.019元/kwh。電價(jià)附加未依法嚴(yán)格征收，對(duì)自備電廠、地方電網(wǎng)用電長期未征或者少征。按照國務(wù)院關(guān)于非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)的相關(guān)要求，從2019年1月1日開始，可再生能源發(fā)展基金征收職責(zé)已經(jīng)劃轉(zhuǎn)至地方稅務(wù)部門，以前年度應(yīng)繳未繳的也由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征繳入庫。

3、可再生能源野蠻生長

一些地方可再生能源規(guī)模管理失控，審批無規(guī)劃，本地區(qū)裝機(jī)規(guī)模已遠(yuǎn)超國家規(guī)劃確定的數(shù)量。盲目核準(zhǔn)、搶裝機(jī)、搶上網(wǎng)等問題突出，造成行業(yè)無序發(fā)展、過度投資，以至于可再生能源野蠻生長，裝機(jī)規(guī)模迅速上升，所需補(bǔ)貼不斷擴(kuò)大。

三、解決問題的策略及方案

補(bǔ)貼拖欠對(duì)光伏行業(yè)的影響，比風(fēng)電和生物質(zhì)能發(fā)電的影響相對(duì)較大。與風(fēng)電行業(yè)以央企國企開發(fā)為主不同，光伏發(fā)電行業(yè)中有80%是民營企業(yè)。眾所周知，民營企業(yè)融資難，且融資成本高。在補(bǔ)貼款遲遲不到位的情況下，光伏行業(yè)瘋狂擴(kuò)張的隱患爆發(fā)，一大批中小企業(yè)相繼倒閉。連全球第二大光伏電站運(yùn)營商協(xié)鑫新能源亦陷入賣身國資的窘境。補(bǔ)貼拖欠對(duì)風(fēng)電行業(yè)也并非全無影響。即便是資金雄厚的央企，如龍?jiān)措娏Α⑷A能新能源、大唐新能源等受困于補(bǔ)貼拖欠。2019年財(cái)報(bào)顯示，這些央企的應(yīng)收賬款均超過了當(dāng)年的營業(yè)收入。長此以往，補(bǔ)貼拖欠不利于可再生能源行業(yè)的健康發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營困難，裁員欠薪事件時(shí)有發(fā)生，影響社會(huì)就業(yè)和穩(wěn)定安全。

1、針對(duì)光伏財(cái)政補(bǔ)貼將近3000億元的缺口，可以運(yùn)用金融化手段實(shí)現(xiàn)。

運(yùn)用金融化手段好處在于：如保理這樣的金融工具，可以有效的規(guī)避應(yīng)收賬款帶來的風(fēng)險(xiǎn)，減輕企業(yè)資金缺乏的壓力。針對(duì)被接受保理的應(yīng)收賬款，銀行和保理商可以按預(yù)先約定的比例（通常為發(fā)票金額的80%）提供即時(shí)融資。通過應(yīng)收賬款融資，可以迅速籌措到短期資金，以彌補(bǔ)臨時(shí)性短缺，且這種融資無需增加企業(yè)負(fù)債。在建筑施工單位，應(yīng)收賬款保理運(yùn)用較多，可以解決上下游資金流動(dòng)性問題。給相關(guān)企業(yè)一顆定心丸，對(duì)應(yīng)收賬款何時(shí)到賬有預(yù)期，風(fēng)險(xiǎn)減小，行業(yè)才能健康的可持續(xù)發(fā)展。

對(duì)于中央財(cái)政部門，最好是公布出補(bǔ)貼發(fā)放具體的時(shí)間安排，讓期盼補(bǔ)貼的企業(yè)心中有數(shù)，同時(shí)也包括提供融資手段的金融機(jī)構(gòu)。有了財(cái)政按日子的許諾之后，企業(yè)找金融機(jī)構(gòu)貼現(xiàn)。企業(yè)手上的錢得以盤活，貼現(xiàn)許諾得越強(qiáng)硬、剛性，預(yù)期越足，貼現(xiàn)的利率越低，企業(yè)的融資成本越低。

針對(duì)3000億元的補(bǔ)貼缺口，政府可委托政策性銀行發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)債來解決補(bǔ)貼拖欠。我國在2015年-2017年之間就發(fā)行過專項(xiàng)建設(shè)債來解決棚戶區(qū)改造、重大水利工程等項(xiàng)目建設(shè)。以每年可再生能源電價(jià)附加收入（800億元為例）作為到期回購資金，政府層面按照債券利率的50％給予貼息支持，由中央和地方政府各負(fù)擔(dān)25%。金融機(jī)構(gòu)層面，以政策性銀行作為發(fā)行主體，初步預(yù)計(jì)每年發(fā)行規(guī)模800—1000億元，連續(xù)十年發(fā)行，總規(guī)?？刂圃?萬億元之內(nèi)，可以基本彌補(bǔ)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口。

2、針對(duì)光伏補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)、補(bǔ)貼拖欠的問題，經(jīng)由地方電網(wǎng)公司發(fā)放到光伏企業(yè)的環(huán)節(jié)實(shí)屬冗余?？梢圆捎眯畔⒒侄?，使得補(bǔ)貼發(fā)放更加透明化。

據(jù)調(diào)查，可再生能源電價(jià)附加從政府公布補(bǔ)貼目錄的時(shí)間開始，到補(bǔ)貼發(fā)放到企業(yè)賬戶里，這中間需要等待兩年時(shí)間。補(bǔ)貼發(fā)放嚴(yán)重拖欠，這使得大部分民營企業(yè)現(xiàn)金流緊張、資金鏈斷裂現(xiàn)象非常嚴(yán)重。這對(duì)我國開展新能源發(fā)電行業(yè)建設(shè)非常不利，嚴(yán)重拖累了實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)的步伐。從光伏電站財(cái)政補(bǔ)貼鏈條中各機(jī)構(gòu)角色分工可看出，地方電網(wǎng)公司發(fā)放補(bǔ)貼的環(huán)節(jié)實(shí)屬冗余。在當(dāng)前信息技術(shù)如此發(fā)達(dá)的社會(huì)，完全可以為需要補(bǔ)貼的企業(yè)設(shè)置獨(dú)立的專用銀行卡賬號(hào)，中央撥款實(shí)時(shí)到賬。實(shí)現(xiàn)的邏輯、技術(shù)完全不復(fù)雜。這將使得補(bǔ)貼發(fā)放更加及時(shí)、透明化。