限電陣痛下需警惕煤電路徑依賴

從發(fā)電虧損到煤電價(jià)格倒掛的再“追問”

造成這一現(xiàn)狀的原因分為三個(gè)層次。首先，我國缺電與世界能源價(jià)格上漲關(guān)系并不大。其次，缺電的直接原因是由于煤電價(jià)格倒掛，導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)越發(fā)越虧，發(fā)電企業(yè)因此不愿購儲煤炭。第三，深層次原因是我國地方政府對煤炭不同尋常的嚴(yán)重依賴，使得傳統(tǒng)高耗能、高污染、高碳排放的發(fā)展路徑?jīng)]有得到根本改變，一有機(jī)會就冒頭反彈。同時(shí)，近期我國煤炭產(chǎn)業(yè)非正常的高利潤與高價(jià)格需要合理解釋。第四，相關(guān)原因但并非根本因素還包括國際訂單造成工業(yè)用電增加、國家“雙控”要求以及發(fā)改委近期對“雙控”紅黃綠燈警告制度的壓力下地方為“趕作業(yè)”而限電。

首先，我國缺電與世界能源緊缺、價(jià)格上漲關(guān)系不大。

最近數(shù)月，國際能源價(jià)格上漲和消費(fèi)恐慌持續(xù)蔓延。在全球經(jīng)濟(jì)尚未完全從疫情危機(jī)中復(fù)蘇的情況下，大宗商品的價(jià)格上漲是由一系列共同因素導(dǎo)致的：

上游發(fā)達(dá)國家紛紛大放水使得全球通脹壓力倍增，在通貨膨脹的宏觀經(jīng)濟(jì)大背景下，大宗商品價(jià)格的上漲是不可避免的；

各國政府的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃意味著大規(guī)?；?xiàng)目的跟進(jìn)與制造業(yè)訂單增加，直接帶動(dòng)了大宗商品需求預(yù)期的增長，但國際LNG、國際煤價(jià)一路飛漲的背后，還與國際短線資本對能源大宗商品資本市場的哄抬與操控有關(guān)；

同時(shí)，能源電力“發(fā)、輸、變、配、用”等環(huán)節(jié)需要大量的勞動(dòng)力，而很多國家疫情期間缺乏勞動(dòng)密集型能源產(chǎn)業(yè)鏈上的工作人員，比如現(xiàn)在英國汽油奇缺，就是因?yàn)閲?yán)重缺乏運(yùn)輸汽油的卡車司機(jī)。

此外，歐盟主要國家如德、法等國可再生能源占比很高，去煤速度非?？欤€(wěn)定后備性能源發(fā)電保障少，一些地區(qū)由于氣候因素，可再生能源供給不穩(wěn)不足，導(dǎo)致電價(jià)乃至發(fā)電量大幅波動(dòng)。

這些情況與我國今年的缺電問題并不雷同。雖然我國也進(jìn)口煤炭，但進(jìn)口規(guī)模有限，并不會對我國燃煤發(fā)電量產(chǎn)生決定性影響。2021年上半年中國煤炭產(chǎn)量為19.49億噸，同比增長6.4%，同期全國累計(jì)進(jìn)口煤炭1.4億噸，同比下降19.7%，從直接因果關(guān)系看，國際能源緊缺構(gòu)不成我國煤價(jià)上漲至兩倍及以上的根本原因。

其次，電力緊張的直接原因是電廠發(fā)電虧損從而發(fā)電意愿不足，電力供需失衡。

從供給側(cè)來說，今年年初以來，受全國性煤炭緊缺影響，動(dòng)力煤價(jià)格持續(xù)走高。煤炭是市場價(jià)，電價(jià)是國家管控相對固定的，電廠購煤成本增加，煤電價(jià)格倒掛，電力企業(yè)發(fā)電的成本性虧損使得作為經(jīng)濟(jì)主體的電力公司的發(fā)電意愿陷入低潮；從需求側(cè)來看，在疫情影響下，中國制造業(yè)接收到的國際訂單增加，使得我國電力需求大幅提升。供給與需求此消彼長，失衡在所難免。

煤電價(jià)格倒掛有多嚴(yán)重？筆者在走訪過程中了解到，發(fā)電企業(yè)普遍發(fā)一度電虧損0.1-0.2元。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2021年1—8月份全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤數(shù)據(jù)顯示：石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)利潤總額同比暴漲2471.2%，煤炭開采和洗選業(yè)增長145%，而電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)下降15.3%。實(shí)際上，我國煤炭等能源的供給與去年基本持平，國家統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示“1-6月份，全國煤炭消費(fèi)量同比增長10.7%，煤炭供應(yīng)總體穩(wěn)定，煤炭庫存有所下降，煤炭價(jià)格高位運(yùn)行。”

可見，今年上半年雖然煤炭需求有所上漲，但并沒有極端異常的煤炭需求。“市場煤”肆無忌憚地“隨行就市”，而發(fā)電企業(yè)卻因國家政策和限價(jià)原因必須承擔(dān)價(jià)格倒掛的虧損，這一局面值得反思，對于煤炭等傳統(tǒng)能源高企的價(jià)格與利潤需要追問合理的理由。

第三，此次“限電”深層原因是我國對煤電依然嚴(yán)重依賴。

如果詳細(xì)分析煤炭價(jià)格走高的原因，可以發(fā)現(xiàn)在“減煤”“雙控”大背景下，今年我國能源供應(yīng)對于煤炭的依賴又高于去年。2020年，雖說我國火電裝機(jī)占比已經(jīng)降到56.58%，其中煤電裝機(jī)占比降至49%。但火力發(fā)電量占比仍接近68%，今年上半年煤電的發(fā)電占比又升至73%。這樣的電力生產(chǎn)結(jié)構(gòu)決定了電力消費(fèi)結(jié)構(gòu)的高碳特征。如果此時(shí)煤炭價(jià)格再異常波動(dòng)的話，電價(jià)矛盾將無法調(diào)和，我國的能源結(jié)構(gòu)中對煤炭的依賴極易促發(fā)煤炭價(jià)格異常飆升。

此外，此次“限電”中某些地方政府“看得見的手”有動(dòng)作。并非所有“限電”的地區(qū)都缺電，部分地方政府因?yàn)閾?dān)心“雙碳”戰(zhàn)略與“雙控”要求不達(dá)標(biāo)被問責(zé)，從而進(jìn)行不合理的“達(dá)標(biāo)沖刺”。應(yīng)對氣候變化新政落地給地方政府帶來了壓力，為了掌握各地的減排力度，盡最大努力完成“雙控”目標(biāo)，國家發(fā)改委實(shí)行定期通報(bào)和督查制度，發(fā)布“紅綠燈表”。根據(jù)發(fā)改委對各地區(qū)上半年能耗“雙控”情況的巡查，公布了廣西、廣東、江蘇、浙江等地能耗不降反升的情況。在走訪中我們了解到，西南某省“雙控”全省亮紅燈，地方政府難免做出“運(yùn)動(dòng)式減碳”的相關(guān)措施。

改革過程中有“陣痛”，但要堅(jiān)持改革的方向

首先要解決今年“限電”的短期矛盾。不管是從電力需求側(cè)來看，還是從能源供給側(cè)來說，此次缺電都是一次“多因一果”的耦合事件。這種“多因一果”的耦合事件以前發(fā)生過，今后也會經(jīng)常發(fā)生?？稍偕茉磿r(shí)代已經(jīng)來臨，當(dāng)前歐洲國家也正面臨傳統(tǒng)能源已漸退場，可再生能源電力供應(yīng)不穩(wěn)定的問題。但氣候變化問題要應(yīng)對，中國的大國責(zé)任要承擔(dān)，不能為一些暫時(shí)的困難因噎廢食，不能戰(zhàn)略性退回到更依賴煤炭的時(shí)代。當(dāng)然，燃眉之急仍需“燃煤”應(yīng)對。當(dāng)下，我國從周邊國家緊急進(jìn)口煤炭、天然氣等應(yīng)急能源，同時(shí)，山西省與14個(gè)省（區(qū)市）簽訂四季度煤炭中長期保供合同。并加大可再生能源的發(fā)電貢獻(xiàn)。開源同時(shí)要節(jié)流，大力宣傳節(jié)能減排不放松。

我國長久以來形成了“市場煤，計(jì)劃電”的機(jī)制，“計(jì)劃電”有其保障民生、穩(wěn)定產(chǎn)能的意義所在。但對“市場煤”價(jià)格也不能聽之任之。對能源供給側(cè)的非理性漲價(jià)行為，必須有政府的跟進(jìn)監(jiān)管和規(guī)制。九月限電發(fā)生后，煤炭價(jià)格仍快速上漲，連創(chuàng)歷史新高，截至10月中旬已較9月初翻倍，較年初的價(jià)格更是上漲3倍。煤與電的價(jià)格倒掛危局進(jìn)一步加劇。好在國家發(fā)改委于10月19日晚間打出重磅“組合拳”對煤炭價(jià)格實(shí)行干預(yù)措施，組織召開煤電油氣運(yùn)重點(diǎn)企業(yè)保供穩(wěn)價(jià)座談會，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)厲查處資本惡意炒作動(dòng)力煤期貨。一系列政策“組合拳”消息發(fā)出后，10月19日晚，鄭醇、焦煤等多家主力合約應(yīng)聲下跌。國家發(fā)改委表示，“將充分運(yùn)用《價(jià)格法》規(guī)定的一切必要手段，研究對煤炭價(jià)格進(jìn)行干預(yù)的具體措施，促進(jìn)煤炭價(jià)格回歸合理區(qū)間。”這些依法行政的舉措，將有效應(yīng)對能源大宗商品的金融逐利勢頭，暫時(shí)解圍當(dāng)下的困局，也能警戒今后的能源價(jià)格非理性波動(dòng)。

“雙碳”和“雙控”的長期總目標(biāo)絕對不能動(dòng)搖。最近，習(xí)總書記在七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話中宣布不再新建境外煤電項(xiàng)目。不僅僅是電力行業(yè)，鋼鐵、煤炭行業(yè)均對新上馬項(xiàng)目進(jìn)行限制。這不僅反映了“雙碳”目標(biāo)對于指導(dǎo)投資決策的顯著意義，更體現(xiàn)出中國以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)退煤化轉(zhuǎn)型的決心。

需要明確的是，我國今年缺電的真正原因不是我國能源或煤炭物理性短缺，而是煤電價(jià)格倒掛，因此要繼續(xù)從理順煤電關(guān)系的角度進(jìn)行體制改革。如通過浮動(dòng)電力價(jià)格適當(dāng)傳導(dǎo)能源成本，促進(jìn)全民節(jié)能成本意識，但同時(shí)必須嚴(yán)格監(jiān)控煤炭企業(yè)的非理性抬價(jià)。此次限電問題本質(zhì)上是改革過程中的問題，應(yīng)當(dāng)說，很大程度上是某些地方政府既想發(fā)展傳統(tǒng)資源經(jīng)濟(jì)，又不能兼顧好今年“雙控”目標(biāo)的嚴(yán)格要求所導(dǎo)致。

作為碳排放大戶，火電發(fā)展仍然必須受到限制，決不能松綁。不能因一時(shí)的煤價(jià)上漲而大力批準(zhǔn)與建設(shè)大量新的火電機(jī)組，因?yàn)榛痣姍C(jī)組一旦上馬投運(yùn)，在短期內(nèi)很難退役。正如許多能源院士、專家如杜琬祥、楊富強(qiáng)等所說，我國原有火電裝機(jī)已經(jīng)足夠“十四五”所用。“原則上‘十四五’ 除技術(shù)儲備和示范工程項(xiàng)目外，不再核準(zhǔn)新的煤電項(xiàng)目。”

必須深刻認(rèn)識到我國目前火電裝機(jī)規(guī)模巨大，且對火電建設(shè)和裝機(jī)仍然高度依賴?？紤]到我國目前仍有約1億千瓦的在建和核準(zhǔn)未建的煤電機(jī)組，未來我國可再生能源使用遇到歐洲等國當(dāng)下發(fā)電不穩(wěn)定的困難時(shí)，極易轉(zhuǎn)向原有的路徑依賴——就是回到擴(kuò)大煤電裝機(jī)的老路上去。這是萬萬不可以的，但現(xiàn)在看來也是極易發(fā)生的。

要嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有環(huán)保、電力等法律法規(guī)。首先，這些法律法規(guī)就是我們國家的環(huán)境保護(hù)和溫室氣體排放方面的法律和政策。從去年到今年，由于“雙控”目標(biāo)不易實(shí)現(xiàn)，發(fā)改委對相關(guān)省份進(jìn)行警告，加劇了各地限電的沖動(dòng)。但是“雙控”目標(biāo)本質(zhì)上卻是非常重要和必要的措施，堵住了原來僅規(guī)定碳排放強(qiáng)度而沒有規(guī)定碳排放總量的漏洞，這讓一些地方政府本想通過高耗能、低水平項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)來拉動(dòng)GDP的打算落空。當(dāng)然，這也帶來了短期的用電陣痛，但是如果不堅(jiān)持“雙碳”戰(zhàn)略與“雙控”目標(biāo)的話，那么短痛就變成了長痛。當(dāng)然法律法規(guī)也包括《電力法》所規(guī)定的強(qiáng)制有序用電的要求，要保證居民基本生活用電。如東北那樣限居民電雖然有當(dāng)?shù)氐囊恍┰?，但本質(zhì)上是一種違法違規(guī)的行為，應(yīng)當(dāng)禁止。

關(guān)于煤電和可再生能源的比例問題，要加大對地方政府的問責(zé)。地方政府應(yīng)綜合考慮資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，設(shè)計(jì)自身匹配“雙碳”目標(biāo)、比中央更加嚴(yán)格且非技術(shù)中立的可再生能源消納責(zé)任權(quán)重，發(fā)揮地方主觀能動(dòng)性，“自下而上”倒逼煤電退出，加速可再生能源發(fā)展。2020年，我國30個(gè)省區(qū)雖都已完成國家下發(fā)的可再生能源消納責(zé)任權(quán)重，但由于目標(biāo)設(shè)定較低，其對電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)等義務(wù)主體增加的消納壓力不夠顯著。地方應(yīng)根據(jù)自身?xiàng)l件，逐年加大電力供給側(cè)的改革力度，讓煤電價(jià)格實(shí)現(xiàn)部分聯(lián)動(dòng)。電力價(jià)格飆升，將在一定程度影響到終端用戶節(jié)電意識的增強(qiáng)，使市場經(jīng)濟(jì)價(jià)格杠桿作用在上下游得到充分發(fā)揮。

數(shù)字化時(shí)代精細(xì)化管理電力供給側(cè)與需求側(cè)。這包括經(jīng)濟(jì)管理和數(shù)字化的使用。在堅(jiān)守不能對生活用電隨意停電的原則下，在消費(fèi)側(cè)應(yīng)推廣精準(zhǔn)消費(fèi)App，實(shí)現(xiàn)“氣電互補(bǔ)”供熱等等。家用電器如新型空調(diào)等均應(yīng)具備通過App實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程開啟功能。相應(yīng)地，建立負(fù)荷調(diào)節(jié)控制中心，遠(yuǎn)程調(diào)節(jié)這些可控負(fù)荷，實(shí)現(xiàn)“荷隨源動(dòng)”。

本文作者供職于上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院。

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