地熱開征資源稅一周年，合理性爭議折射深層問題

《中華人民共和國資源稅法》(以下簡稱《資源稅法》)自2020年9月1日起施行，一年來，地熱界對《資源稅法》和各地實施細則的爭議從未停止。爭議的焦點主要集中在地熱能為可再生能源，卻要繳納高額的稅費。在該法所附的《稅目稅率表》中，地熱被劃定為“能源礦產(chǎn)”，其征稅對象為“原礦”，稅率規(guī)定為“1%~20%或者1~30元/m³”。

征收對象是否合理?計稅單位是否科學?近期以來，德國亥姆霍茲環(huán)境研究中心邵亥冰博士、中國科學院地質(zhì)與地球物理研究所孔彥龍博士、江蘇省環(huán)境科學院沈百鑫博士共同對《資源稅法》實施細則的實施所帶給地熱產(chǎn)業(yè)的影響開展了分析研究。他們共同撰寫的研究論文《淺議資源稅法對地熱產(chǎn)業(yè)的影響及政策建議》已經(jīng)通過評審，不久后將在《科技導報》上刊出。近日，他們基于自己的研究結(jié)果，向《中國地熱》記者講述了現(xiàn)有《資源稅法》和各地實施細則中存在的事實沖突和理解偏差等問題，并對完善地熱資源稅給出了幾點具體建議。

三位研究人員一致認為，現(xiàn)行的實施細則之間存在著基本概念定義不清，有違事實，計稅單位選用不當造成計稅量不科學等問題，在部分內(nèi)容上存在與上位法《資源稅法》的不一致。這些矛盾和沖突將會對我國正在蓬勃發(fā)展中的地熱能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生負面影響。在我國提出“碳達峰碳中和”目標的背景下，這一做法更將阻礙地熱能更大規(guī)?；l(fā)展的步伐。

征稅對象到底是什么?

《資源稅法》于2020年9月1日正式實施，為配合該法的實施，北京、河北、天津等二十九個省市相繼出臺了地方執(zhí)行細則，絕大部分省市將地熱資源稅的稅率定為2至3元每立方米，個別省市高達10元，甚至30元每立方米。

在《資源稅法》所附的稅目表中，規(guī)定的征稅對象是“地熱”。當前爭議的核心在于，這個“地熱”到底指的是 “地熱能”，“地熱流體”，還是“地熱資源”?根據(jù)中華人民共和國能源行業(yè)標準NB/T 10097-2018《地熱能術(shù)語》的規(guī)定：“地熱能是賦存于地球內(nèi)部巖土體、流體和巖漿體中，能夠為人類開發(fā)和利用的熱能。地熱資源則包括地熱能、地熱流體及其有用組分。”

由此可以看出，地熱資源這個概念范圍最大。它包括了地熱能、地熱流體及其有用組分這三個部分。而這三個部分中，地熱流體又是地熱能和有用組分的載體。資源稅的征稅對象到底是上述三部分的總和，還是指這三個部分當中的某一部分?邵亥冰表示，“我們的觀點是地熱資源稅的應稅產(chǎn)品，應當只有地熱流體!”

他的回答也給出了依據(jù)：首先地熱能是現(xiàn)行《可再生能源法》中已經(jīng)明確規(guī)定的可再生能源之一。國家對可再生能源的態(tài)度是鼓勵開發(fā)。而《資源稅法》的征稅對象是石油，煤炭，礦石等不可再生資源。對不可再生的資源，國家的政策是節(jié)約利用，有序開發(fā)。“大家可以看到，從來沒有對太陽能進行收稅，也從來沒有對風能進行收稅，它們都是可再生能源，國家鼓勵開發(fā)。”邵亥冰補充說。研究人員在訪談中還表示，在不同的立法方向上，地熱資源體現(xiàn)了其獨特的屬性。具體來說，地熱資源既包含可再生的地熱能，同時也包含不可再生的地熱流體。“這是之所以會產(chǎn)生如此多的法律爭議和現(xiàn)實沖突的關(guān)鍵所在”。

另一個更顯而易見的原因是，從稅目稅率表的內(nèi)容來看，當采用從量計征原則時，地熱資源稅的計稅單位是立方米，是個體積單位。體積單位可以用來度量地熱流體的數(shù)量，卻不適用于對能量大小的描述。據(jù)此可以推理得出，地熱資源稅的應稅產(chǎn)品，并不包含地熱能。

從目前各地實施細則中對地熱資源稅的規(guī)定來看，以北京市為例，對回灌地熱水要征收每立方米1元。同樣對回灌地熱水進行規(guī)定的，還有天津、山西、河南等地。對此，邵亥冰、孔彥龍認為，目前地方對于回灌地熱水征收資源稅的行為，事實上超越了《資源稅法》中賦予的權(quán)力范疇，存在下位的實施細則與上位法律之間的沖突。

從量計征標準是什么?

資源稅按照《稅目稅率表》實行從價計征或者從量計征。目前全國所有省份或直轄市對地熱資源都僅實行“從量計征”的原則?！顿Y源稅法》第三條文本中對實行從量計征的應繳稅額做出了明確的規(guī)定：“實行從量計征的，應納稅額按照應稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量乘以具體適用稅率計算。”

假如地熱企業(yè)實現(xiàn)了開采地熱水100%回灌，由于企業(yè)向外銷售的是熱能，按照《資源稅法》從量計征的應繳稅額分析，作為應稅產(chǎn)品的地熱水并未對外銷售。“也就是說如果要嚴格計征應稅產(chǎn)品的話，其銷售數(shù)量為0，那么該企業(yè)就無需繳付任何資源稅。”邵亥冰說。

雖然各地的實施細則中選擇了《資源稅法》中《稅目稅率表》對地熱征稅稅率的其中一項規(guī)定，但是由于法律正式條文中已經(jīng)對稅額的計算做出了規(guī)定，因此《稅目稅率表》和各地實施細則中對事實上并未銷售的地熱水開征資源稅，依據(jù)的都是一項并不存在的事實，這顯然是矛盾的。

有業(yè)內(nèi)人士提出，地熱尾水在被注入到回灌井后經(jīng)過地下熱儲的加熱，其中一部分又再次回到了生產(chǎn)井中。如果地熱資源稅的征收僅僅按照生產(chǎn)量計算，那就在事實上構(gòu)成了對回灌地熱水的重復征稅。

除了上述應稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量存在問題外，在《資源稅法》及各地的實施細則中，把地熱的征稅對象定義為“原礦”，那么地熱水到底是不是“原礦”?孔彥龍介紹，原礦指的是開采后未經(jīng)加工的礦石。有觀點認為，存在地下的地熱水只要被開采出來，經(jīng)過了除砂、換熱等人為加工后就不再屬于原礦。按照這種觀點，地熱資源稅在計征時，就必須排除這部分已經(jīng)回灌了的地熱水。

國外征稅是否有先例?

禁止地熱尾水的直接排放，鼓勵百分百回灌，是國際上大部分國家在地熱開發(fā)領(lǐng)域的通行做法。全世界大多數(shù)國家通過對地熱開發(fā)設(shè)置嚴格的探礦權(quán)和采礦權(quán)，以及完善的環(huán)境監(jiān)測機制，以此來保障地熱健康可持續(xù)開發(fā)，而并非需要通過實施資源稅手段來實現(xiàn)。

邵亥冰以德國為例介紹，對于開發(fā)地熱供暖項目，德國并不征收地熱資源稅，而是通過嚴格細化探礦權(quán)和采礦權(quán)的準入條件來實現(xiàn)。“如果在項目運行過程中出現(xiàn)向環(huán)境中排放地熱尾水的情況，不但環(huán)保部門有權(quán)力根據(jù)法規(guī)對企業(yè)實施罰款，地方市政當局也有權(quán)直接吊銷已經(jīng)授予企業(yè)的采礦許可證。”在邵亥冰看來，德國這種做法的好處在于，并不需要在稅法層面對實際的地熱開發(fā)活動施加經(jīng)濟性影響，而是利用環(huán)保和采礦許可的硬性約束，從源頭上保護了深部地熱水資源。

據(jù)了解，德國地熱發(fā)電項目可獲得基本電價補貼，2004年電價補貼為0.15歐元/千瓦時，2009年電價補貼為0.16歐元/千瓦時，2012年電價補貼為0.25歐元/千瓦時。雖然德國地熱資源條件并不豐富，但其政策保障了地熱發(fā)電獲得飛速發(fā)展。

再比如冰島，為了鼓勵企業(yè)進行地熱開發(fā)，1961年冰島政府建立地熱基金，該基金主要用于地熱的勘探和鉆探服務(wù)。政府部門向地熱勘探和鉆探公司提供貸款，可覆蓋高達60%的鉆探成本，如果鉆探成功，可在開采開始5年內(nèi)以最高允許的利率償還貸款;如果鉆探未能產(chǎn)生可開采的熱水，則貸款轉(zhuǎn)換為贈款，無需償還。該基金以此形式鼓勵地熱勘探并分擔了開發(fā)風險。

土耳其作為近年來在地熱能方面發(fā)展最快的國家之一，前不久土耳其駐華大使館發(fā)文指出，“截至去年土耳其地熱資源發(fā)電能力已達到 1650 兆瓦。由于私營部門投資和政府政策，土耳其地熱發(fā)電廠的發(fā)電能力在過去10年中增長了100倍。”

目前土耳其在地熱發(fā)電能力方面排名世界第四，土耳其之所以能成為近年來在地熱能方面發(fā)展最快的國家之一，這離不開政府的積極推動：一是議會通過決議發(fā)展本國地熱資源;二是地熱立法，凡投資地熱發(fā)電的均給予政策優(yōu)惠。

征稅對企業(yè)有何影響?

依據(jù)現(xiàn)行《資源稅法》各地的實施細則，業(yè)內(nèi)人士認為，雖然對不回灌的消耗性用水加大了稅收，但對開展回灌的供暖企業(yè)進行征稅，其實際效果就是大幅度提高了地熱供暖企業(yè)的生產(chǎn)成本，不利于地熱產(chǎn)業(yè)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

以天津市為例，假設(shè)一口地熱生產(chǎn)井流量約為100立方米/小時，有一口回灌井，水溫為70 ℃，實現(xiàn)了60%開采地熱水的回灌，采暖期為120天。根據(jù)天津市出臺的資源稅計征辦法，按照目前回灌量每立方米1元、未回灌量每立方米3元的標準征收，則應對回灌部分的地熱水和非回灌的部分分別計稅，總合計51.84萬元。如若地熱尾水實現(xiàn)100%回灌，按照回灌量每立方米1元的標準，那么每個采暖季企業(yè)應繳納28.8萬元的資源稅。

邵亥冰、孔彥龍、沈百鑫三位研究人員撰寫的《淺議資源稅法對地熱產(chǎn)業(yè)的影響及政策建議》一文中以河北雄縣地熱供暖項目為例，采暖季期間，單口井每小時可穩(wěn)定生產(chǎn)約120立方米地熱水，水溫為70攝氏度，地熱尾水100%回灌。若40口井對縣城400萬平米建筑供暖，根據(jù)河北省最低2元每立方米的資源稅率，企業(yè)在每個采暖季需要繳納的資源稅約2765萬元。

再以地熱發(fā)電為例，在地熱資源稅的應稅產(chǎn)品是地熱水這一前提下，由于地熱發(fā)電會從地熱水中產(chǎn)生蒸汽，而蒸汽是氣態(tài)的水，那么對應稅地熱水按照體積進行計量時，自然也包含蒸汽的體積。由于現(xiàn)有《資源稅法》所附的《稅目稅率表》中規(guī)定，地熱資源稅的計稅單位立方米，是體積單位，如果將地熱水和蒸汽的總體積計稅，這無疑會給企業(yè)帶來一筆“天價”稅收。邵亥冰表示，當這種計稅行為應用于高溫地熱資源時，就會造成計稅量不唯一，不科學的問題，同樣也會極大地挫傷企業(yè)的積極性。

面對高額稅負，業(yè)內(nèi)人士呼吁，政府在做好保護地熱水資源開發(fā)、保護生態(tài)環(huán)境的前提下，也要給地熱企業(yè)以充分的積極性，保障清潔供暖事業(yè)發(fā)展。既能保護好地下水資源，又能夠充分保障地熱企業(yè)及用戶的權(quán)益，這樣才能夠使得法律有效的執(zhí)行下去。

如何改進地熱資源稅?

基本概念定義不清、應稅產(chǎn)品計量不科學等問題，爭議的背后折射出現(xiàn)有《資源稅法》框架下的規(guī)范與地方執(zhí)行細則中的理解偏差，進而導致使用結(jié)果沖突的問題，業(yè)內(nèi)呼吁亟待改進地熱資源稅。

邵亥冰表示，目前資源稅法所存在的一系列問題，可以從兩方面進行拓展和解決：一是各地的地熱開發(fā)企業(yè)要積極的同當?shù)叵嚓P(guān)的稅務(wù)、自然資源等主管部門，進行一個基于法律和事實、心平氣和的協(xié)商，就目前地熱資源稅所牽扯到的問題進行溝通，把企業(yè)的訴求和法律上的邏輯同地方政府部門進行充分說明。二是從政府的層面來講，稅務(wù)、自然資源等主管部門可以建議全國人大進行釋法, 明確涉及地熱資源稅的相關(guān)法律定義?；蛘呖梢哉埱髧叶悇?wù)總局，自然資源部等權(quán)威部門，對于地熱資源的征稅對象是不是地熱水，以及地熱水“原礦”的范疇等概念進行澄清。只有權(quán)威機關(guān)對厘清對相關(guān)概念的解釋之后，各地才能依法開展地熱資源稅的征收工作。

孔彥龍談到，當前《資源稅法》的第三條銷售數(shù)量認定問題，在征收回灌地熱水問題上造成了地方實施細則與上位法《資源稅法》之間的沖突。他建議各省市人大和資源稅征收主管部門，出臺相關(guān)政策，對回灌地熱水免征資源稅，或是給予同樣額度的退稅政策。此外，建議出具司法解釋，對“原礦”在地熱資源范圍內(nèi)的定義給予明確。只有待這些定義都明確之后，才能判定是否將未能回灌的地熱水視為企業(yè)對外銷售的礦產(chǎn)資源。

根據(jù)地熱企業(yè)的實際情況，還應將實施細則中地熱流體的計征單位改為質(zhì)量單位噸。“只有把體積單位改為質(zhì)量單位，才能從根本上解決司法實踐中應稅地熱水計量不確定，不科學的問題。那么高溫地熱資源計稅問題也會得到解決。”孔彥龍說。

“法律條文里面每一個字都有其明確的定義，會直接關(guān)系到具體執(zhí)行法律時如何操作，所以從法律概念層面上要進行清楚的界定。”邵亥冰說，不管是從企業(yè)還是從政府方面來講，如果大家都能夠嚴格按照法律精神來規(guī)范和約束自己的行為，在國家大力推進“碳達峰，碳中和”的背景下，地熱行業(yè)仍然有一個非常光明的未來。

(注：原文刊登于2021年9月刊《中國地熱》。)