澳天然氣市場(chǎng)監(jiān)管體系的啟示

　　澳大利亞位于南半球，是全球重要經(jīng)濟(jì)體、OECD成員國。由于內(nèi)陸及近海所蘊(yùn)含豐富天然氣資源，使其成為東亞乃至世界能源市場(chǎng)的主要供應(yīng)者之一。

　　為應(yīng)對(duì)天然氣市場(chǎng)發(fā)展中出現(xiàn)的一系列問題，澳大利亞政府推動(dòng)并建立了包含市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與垂直監(jiān)管兩種機(jī)制的混合型監(jiān)管體系，并制定獨(dú)立燃?xì)夥?。同時(shí)，根據(jù)天然氣及可替代能源分布，確立符合其經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的能源市場(chǎng)布局。

　　對(duì)于正處能源變革期的中國市場(chǎng)來說，借鑒澳的經(jīng)驗(yàn)十分重要。

　　經(jīng)驗(yàn)：

　　上中下游分開

　　明確監(jiān)管內(nèi)容

　　2008年，澳大利亞建立《全國天然氣法》。該法以1997年建立的《南澳天然氣接入法案》為基礎(chǔ)，將國家對(duì)天然氣市場(chǎng)司法管轄權(quán)限拓展到全國。

　　根據(jù)各州對(duì)天然氣市場(chǎng)發(fā)展情況總結(jié)，澳政府認(rèn)為針對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)立法應(yīng)著眼于兩部分。首先，上、中、下游分開。為防止產(chǎn)業(yè)鏈垂直整合，上游勘探開發(fā)企業(yè)原則上不得進(jìn)入中游管輸市場(chǎng)。另一方面，上游企業(yè)可擁有下游零售、煉化業(yè)務(wù)，但不得出現(xiàn)任何利用已有市場(chǎng)地位設(shè)置準(zhǔn)入門檻行為。

　　其次，中游監(jiān)管。由于天然氣管道建設(shè)需大量資金，同時(shí)要求管道周邊地理?xiàng)l件及鄰近社區(qū)支持，不同城市或州之間出現(xiàn)并行管線系統(tǒng)概率較小。因此，對(duì)中游企業(yè)監(jiān)管應(yīng)主要集中于管線公平接入方面及管輸費(fèi)的控制方面。

　　依據(jù)上述原則，法案對(duì)上游企業(yè)在勘探、開發(fā)及資源所有權(quán)等領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確劃分。同時(shí)，為防止上游企業(yè)囤積區(qū)塊，法律還明確未開發(fā)區(qū)塊退出轉(zhuǎn)讓的年限。針對(duì)中游企業(yè)可能存在的濫用市場(chǎng)能力行為，法案將管網(wǎng)劃分為涵蓋及非涵蓋兩類。

　　不同城市、州間存在多條由不同公司運(yùn)營的并行管線系統(tǒng)，則適用于非涵蓋條款。即，政府將不會(huì)對(duì)管線進(jìn)行監(jiān)管，相關(guān)管輸費(fèi)由市場(chǎng)決定。與此相對(duì)，如地區(qū)間僅存在由同一公司控制的一條或多條天然氣管線，則潛在競(jìng)爭(zhēng)者可向澳競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)（ACCC）提起申請(qǐng)，要求將整個(gè)管道納入涵蓋類。隨后，根據(jù)市場(chǎng)情況決定對(duì)整條或部分管線進(jìn)行輕度監(jiān)管（管輸費(fèi)由雙方商議或仲裁決定，但需向市場(chǎng)履行關(guān)鍵信息披露責(zé)任）或重度監(jiān)管(管輸費(fèi)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定，同時(shí)需履行關(guān)鍵信息披露責(zé)任)。

　　法案規(guī)定，除潛在競(jìng)爭(zhēng)者提請(qǐng)外，管網(wǎng)公司還可根據(jù)市場(chǎng)情況，自主決定申請(qǐng)適用監(jiān)管條款及監(jiān)管種類。同時(shí)，法律還對(duì)申請(qǐng)不同監(jiān)管條款及申請(qǐng)管線接入所需達(dá)到條件做出了明確解釋，并規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得以任何理由拒絕已滿足所有條件的管道企業(yè)接入申請(qǐng)。

　　另一方面，法律亦對(duì)上游、中游已運(yùn)營企業(yè)權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。法案規(guī)定，劃分管線監(jiān)管類型及適用監(jiān)管條款時(shí)，除需判斷是否可能出現(xiàn)濫用市場(chǎng)能力的情形外，還需將已有公司權(quán)益、監(jiān)管成本及不同能源替換性等因素納入考量范圍。從而達(dá)到該法律在維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與繁榮的基礎(chǔ)上，保障各方權(quán)益的初衷。

　　澳天然氣監(jiān)管體系由審批及監(jiān)管兩個(gè)部分構(gòu)成。審批主要針對(duì)上游天然氣開采行為。各級(jí)政府分別對(duì)不同區(qū)域天然氣開發(fā)具有管轄權(quán)。從海岸基線向外延伸3英里（約6公里）處起，至200英里（或大陸架外沿）內(nèi)區(qū)域所發(fā)現(xiàn)天然氣田管轄權(quán)歸政府所有。由海岸基線3英里內(nèi)起至內(nèi)陸地區(qū)天然氣藏歸地方地政府管理。

　　相關(guān)許可分三類：勘探許可、生產(chǎn)許可、延期持有許可。根據(jù)澳法律，同時(shí)持有第一、三種許可的生產(chǎn)單位，可擁有具有潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值但尚不具備開發(fā)條件的天然氣田15年的所有權(quán)。

　　中國天然氣監(jiān)管的挑戰(zhàn)

　　為向可持續(xù)、環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，中國正努力提高天然氣在一次能源消費(fèi)中的比例。在行業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，一些問題亦逐步顯現(xiàn)。

　　天然氣領(lǐng)域急需國家級(jí)立法。中國天然氣市場(chǎng)面臨的首要問題就是缺乏獨(dú)立行業(yè)法。首先，兩部國家級(jí)規(guī)劃（《十二五規(guī)劃》及《天然氣十二五規(guī)劃》）每5年需重新調(diào)整。而天然氣行業(yè)發(fā)展需要更加穩(wěn)定且具有強(qiáng)制性的法律文件支撐。其次，《天然氣十二五規(guī)劃》及《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》雖為政府監(jiān)管提供一定依據(jù)，但其并不具有普遍法律約束性。同時(shí)，在政府換屆及經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整的情況下，無法對(duì)產(chǎn)業(yè)政策延續(xù)性做出保證。再次，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》中僅有一章涉及天然氣上游資源權(quán)益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足行業(yè)高速發(fā)展對(duì)立法提出的需求。

　　一部獨(dú)立并可明確對(duì)監(jiān)管、礦權(quán)、管輸、壟斷做出定義的《天然氣法》有助于厘清各方權(quán)責(zé)；規(guī)范產(chǎn)業(yè)架構(gòu)與市場(chǎng)行為，并從根本上為相關(guān)投資行為提供法理保障。

　　建立獨(dú)立且相互配合的監(jiān)管體系。中國天然氣監(jiān)管面臨的第二個(gè)問題是監(jiān)管機(jī)構(gòu)配置不合理。

　　目前，國內(nèi)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管可分為：天然氣勘探、開發(fā)許可由國土資源部負(fù)責(zé)頒發(fā)；項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、管道鋪設(shè)由國家發(fā)改委及國家能源局負(fù)責(zé)；管網(wǎng)接入由中石油、中石化、中海油批準(zhǔn)。

　　政府部門的優(yōu)勢(shì)在于其可通過對(duì)宏觀層面因素考量制定行業(yè)發(fā)展目標(biāo)，而不必受特定事件及游說因素影響。但需要認(rèn)識(shí)到，其監(jiān)管者身份及人員編制限制亦決定其無法及時(shí)對(duì)供需、價(jià)格等市場(chǎng)因素做出有效反饋。而國有企業(yè)作為市場(chǎng)積極參與者則更不適宜同時(shí)具備監(jiān)管者身份。其自身利益將對(duì)監(jiān)管決策產(chǎn)生消極影響。

　　參考澳監(jiān)管體系，政府機(jī)構(gòu)可負(fù)責(zé)制定宏觀監(jiān)管政策，行業(yè)協(xié)會(huì)及第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體監(jiān)管執(zhí)行。國有企業(yè)則應(yīng)逐步退出監(jiān)管體制。而要達(dá)成上述目標(biāo)則需：行業(yè)協(xié)會(huì)或第三方機(jī)構(gòu)需獲得相應(yīng)監(jiān)管及執(zhí)法權(quán)限，同時(shí)需具備獨(dú)立運(yùn)作能力；行業(yè)協(xié)會(huì)或第三方機(jī)構(gòu)需被允許與國家、地方政府及企業(yè)建立信息反饋渠道。一方面可確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)與宏觀政策無縫同步；另一方面，亦可保證市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境信息及時(shí)反饋至政策制定層。

　　上游有限開放。天然氣上游投資具有高風(fēng)險(xiǎn)、高投入及高技術(shù)等特性，因此上游市場(chǎng)不具備建立完全競(jìng)爭(zhēng)的條件，但可有限引入競(jìng)爭(zhēng)。

　　目前，中國天然氣上游資源僅由少數(shù)企業(yè)控制，導(dǎo)致資源利用率低下、勘探技術(shù)研發(fā)緩慢。從監(jiān)管角度來看，澳大利亞在西北大陸架天然氣開發(fā)項(xiàng)目中采用多方合作開發(fā)的方式可為我國所借鑒:采取聯(lián)合投資模式，有助于提高項(xiàng)目前期融資速度；同一區(qū)塊不同開發(fā)商之間競(jìng)爭(zhēng)有助于加快資源開發(fā)速度；同行業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)、交流有利于推動(dòng)相關(guān)勘探、開發(fā)技術(shù)進(jìn)步；如一定比例天然氣產(chǎn)品需在本地市場(chǎng)進(jìn)行銷售，則涉及第三方管輸設(shè)施接入問題?？陀^上可推動(dòng)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施公平準(zhǔn)入制度建立。

　　能源布局：

　　差異化發(fā)展

　　保安全供應(yīng)

　　澳大利亞地廣人稀，人口集中于東南沿海城市。西部及北部地區(qū)為冶金、天然氣中心。鑒于約5/6的人口集中在東部，為化解單純依賴天然氣市場(chǎng)所產(chǎn)生的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。南澳大利亞州及維多利亞州政府分別建立了天然氣現(xiàn)貨市場(chǎng)。以現(xiàn)貨交易作促進(jìn)當(dāng)?shù)啬茉聪M(fèi)多樣化。同時(shí)，努力增加天然氣需求彈性，鼓勵(lì)部分工業(yè)、民用用戶在天然氣與電力消費(fèi)間進(jìn)行切換。

　　相比之下，我國能源消費(fèi)仍嚴(yán)重依賴煤炭與原油。所帶來的后果是，一方面導(dǎo)致華北、華中地區(qū)大氣重度污染，地方政府所面對(duì)環(huán)境壓力與日俱增；另一方面，任何潛在國際煤炭、原油價(jià)格波動(dòng)都將極大增加我國經(jīng)濟(jì)增長的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并提升通脹預(yù)期。

　　澳大利亞發(fā)展均衡合理的能源消費(fèi)體系思路值得我國借鑒。我國能源消費(fèi)重心集中在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶、長三角及珠三角地區(qū)。而各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、氣候溫度差異，能源需求結(jié)構(gòu)亦不盡相同。

　　華北地區(qū)能源供應(yīng)系統(tǒng)滿足重工業(yè)及制造業(yè)工業(yè)燃料需求。同時(shí)，還需承擔(dān)冬季集中供暖重任。該地區(qū)環(huán)境承載力較差，工業(yè)企業(yè)普遍面臨煤改天然氣壓力，對(duì)天然氣有額外需求。

　　長三角及珠三角為中國金融服務(wù)業(yè)及消費(fèi)品制造業(yè)基地，基礎(chǔ)設(shè)施條件較好，城市及周邊天然氣接入率較高，且不存在冬季供暖問題。對(duì)天然氣需求主要來自于夏季城市用電高峰調(diào)峰用氣及工業(yè)用氣。

　　因此，應(yīng)根據(jù)國內(nèi)不同地區(qū)情況發(fā)展采取差異化能源發(fā)展對(duì)策。對(duì)于環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶，首要任務(wù)是在確保能源供應(yīng)安全同時(shí)，穩(wěn)步提升供應(yīng)量。應(yīng)積極增加管道天然氣在能源消費(fèi)中比重，同時(shí)鼓勵(lì)具有經(jīng)濟(jì)效益及環(huán)保優(yōu)勢(shì)的大型背壓煤電機(jī)組。適度增加LNG供應(yīng)以支持本地調(diào)峰及遠(yuǎn)區(qū)衛(wèi)星站建設(shè)。而長三角及珠三角地區(qū)未來應(yīng)著眼于通過發(fā)展LNG調(diào)峰設(shè)施以保障華中、華東兩大電網(wǎng)在高峰階段平穩(wěn)運(yùn)行。

　　綜上所述，統(tǒng)一的國家級(jí)天然氣立法及兼顧效率與公平的獨(dú)立市場(chǎng)監(jiān)管體系是理順市場(chǎng)關(guān)系、建立靈活定價(jià)機(jī)制及保障市場(chǎng)繁榮的關(guān)鍵。拋開監(jiān)管談?wù)撌袌?chǎng)及價(jià)格開放將導(dǎo)致公平喪失、質(zhì)量保障體系崩潰及高度市場(chǎng)壟斷等極端后果。在合理提高天然氣消費(fèi)比例基礎(chǔ)上，因地制宜的建立均衡、合理的能源供應(yīng)體系可在有效改善環(huán)境同時(shí)保障能源穩(wěn)定、高效供應(yīng)。

　　（作者供職于中國產(chǎn)業(yè)海外發(fā)展和規(guī)劃協(xié)會(huì)國際合作部）

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