李俊峰：構(gòu)建新型電力系統(tǒng)更需要法律制度的保駕護航

“對于這個新時代，有些人稱之為第四次工業(yè)革命，也有人稱之為人類從工業(yè)文明走向可持續(xù)發(fā)展的新時代，亦或是走向生態(tài)文明的新時代。其實稱謂無關(guān)緊要，重要的是大家都在做同一件事情。當前，一場以碳中和為目標的競賽大幕已經(jīng)拉開，這場競賽將推動全球范圍內(nèi)的綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。”

日前，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心首任主任、“扎耶德未來能源終身成就獎”獲得者李俊峰在接受編輯部專訪時，就我國經(jīng)濟發(fā)展與碳減排的內(nèi)在邏輯、化石能源的退出路徑，以及新型電力系統(tǒng)建設(shè)所需的制度安排進行深度闡釋，同時他還表示：

“面對時代變革，我們不應(yīng)以現(xiàn)在的思維去框定未來的發(fā)展，也不要把明天的問題放到今天來解決。碳中和實則是一場創(chuàng)新的競賽，所有問題都需要通過創(chuàng)新來解決。在構(gòu)建新型電力系統(tǒng)和實現(xiàn)‘雙碳’目標的過程中，重要的是如何做好各類新型風(fēng)險的防范，以適時出臺的法律框架和制度安排，一步一個腳印地去摸索和實踐。”

Q1：在“雙碳”目標背景下，部分地區(qū)和企業(yè)紛紛出臺了“減碳”措施和方案，但是也有部分地區(qū)出現(xiàn)了“運動式”減碳的苗頭。在您看來，“十四五”“十五五”以及未來更長一段時間內(nèi)，我國應(yīng)該以何種碳減排的節(jié)奏，把握好經(jīng)濟社會發(fā)展與碳減排工作的節(jié)奏？

李俊峰：當前，中央經(jīng)濟工作會議、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議已經(jīng)對做好碳達峰、碳中和工作提出了明確的要求，關(guān)鍵在于如何落實。

在中央提出“雙碳”目標之后，直到目前，雖然不少地方和企業(yè)在空喊口號，形成了“運動式”減碳的苗頭，但是，畏難情緒仍占主導(dǎo)地位，有不少地方和企業(yè)存在著疑慮和想法。其中一個觀點是認為，大多數(shù)發(fā)達國家，尤其是歐盟國家，大都在上世紀70年代前后就已陸續(xù)實現(xiàn)碳排放達峰，這些國家經(jīng)歷的是一個自然的后知后覺過程，而我國的碳達峰、碳中和目標，則是人為決定的時間表，更像是一場與時間的賽跑，還要付出艱苦的努力。因此做好碳達峰、碳中和工作，不僅要避免喊口號、搞運動，更要消除畏難情緒，通過制度保障處理好發(fā)展與減排的關(guān)系。

事實上，從“十五”到“十三五”時期，由于采取了“能源雙控”制度，我國的能源消費增量呈現(xiàn)逐年遞減的態(tài)勢，平均每5年下降1.7億噸標煤。在2013年，我國的經(jīng)濟增長已經(jīng)與煤炭實現(xiàn)脫鉤，能源消費和碳排放出現(xiàn)拐點。但是在“十三五”后期，特別是2017-2019年，為了穩(wěn)增長，各地加大投資力度，擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使我國二氧化碳排放總量出現(xiàn)了強力反彈。在這種情況下，有相當一部分人認為，我國實現(xiàn)碳中和難度太大，甚至?xí)绊懡?jīng)濟發(fā)展。也有一些地方和企業(yè)出現(xiàn)了先“摸高達峰”，增加了“穩(wěn)中有降”的難度。

特別是在新冠肺炎疫情爆發(fā)后，一部分地區(qū)為了刺激經(jīng)濟復(fù)蘇，安排了一大批煤電和重化工項目，“十四五”期間，這批項目還會積極落實，這將會導(dǎo)致在一些地區(qū)，使國家達峰行動計劃成為突擊“摸高”的新競賽。初步估計，這些項目一旦投產(chǎn)，新增化石能源消費量將超過12億噸標煤，二氧化碳排放增量超過20億噸，給能源消費總量和二氧化碳排放總量都帶來一個前所未有的反彈，二氧化碳排放總量也許會突破120億噸。

因此，“十四五”期間，能源消費的增量可不可以沿著“十一五”以來形成的下降軌跡繼續(xù)下降，將成為關(guān)系到能源轉(zhuǎn)型和能源電力高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵指標。如果今后十年新增能源需求主要以非化石能源來滿足，到2030年，非化石的占比可以提高到30%以上，化石能源消費可以減少5億噸標煤，二氧化碳排放量可以控制在100億噸以下。反之，如果任由“十三五”后期的現(xiàn)象繼續(xù)蔓延，2025年能源消費量就會突破60億噸標煤，二氧化碳排放量有可能突破120億噸，不僅我國的國家形象受到損害，也無法實現(xiàn)真正的高質(zhì)量增長。

因此，我國必須采取有力措施，防止達峰行動成為排放水平的“摸高”和沖刺，尤其是要防止一些本來已經(jīng)達峰或接近達峰的省份，二氧化碳排放量有較大幅度的反彈。建議總結(jié)北京達峰后實現(xiàn)穩(wěn)中有降的經(jīng)驗，同時也要總結(jié)浙江、廣東本來已經(jīng)達峰，又出現(xiàn)強力反彈的經(jīng)驗和教訓(xùn)，提出精準的“雙控”要求，在堅持能源消費“雙控”的前提下，對能效高、可再生能源比例高的地區(qū)設(shè)計具有靈活性的政策。我們不僅要努力實現(xiàn)盡早達峰，還要努力實現(xiàn)低排放發(fā)展前提下的達峰，為2035年實現(xiàn)碳排放穩(wěn)中有降和2060年前碳中和奠定堅實基礎(chǔ)。

Q2：隨著我國“雙碳”目標的提出，煤電加速退出的形勢逐漸明朗，但是業(yè)內(nèi)對于未來我國電力系統(tǒng)中是否保留火電、保留多少火電、是否大力發(fā)展燃機等問題仍沒有確切的共識，以目前煤電仍作為重要經(jīng)濟發(fā)展依托的現(xiàn)狀來看，未來化石燃料機組的科學(xué)退出路徑應(yīng)該如何規(guī)劃，才能有效擺脫我國高碳能源的路徑依賴？

李俊峰：截至2020年底，全國大約有12億千瓦的煤電裝機，其中60%的煤電建成于2010年前。按照煤電機組平均40年的服役年限，到2050年將基本到達服役期。因此，煤電的退出路徑是比較清晰的——是一個循序漸進的自然淘汰過程。簡而言之，對于煤電今后的發(fā)展，要先“緩下來”，再“停下來”，最后“減下來”。其中，不論是緩下來、停下來，還是減下來，都指的是燃煤發(fā)電量，而非裝機容量。

“緩下來”就是燃煤發(fā)電量從“十一五”到“十四五”期間，增量的逐年遞減，實現(xiàn)“十五五”期間燃煤發(fā)電量增量的零增長，即“增容不增量”；2030年以后燃煤發(fā)電量總量開始逐步下降，屆時煤電發(fā)電量占比將從63%降至50%以下。這樣做，并不意味著一批煤電機組將面臨淘汰，而是逐步降低煤電的利用小時數(shù)，從發(fā)電的主力逐步向非化石能源發(fā)電支撐和備用過渡。到2060年碳中和的時候，大體上保留約20%-30%的化石能源發(fā)電量占比，確保電力運行的安全。若以10萬億千瓦時的發(fā)電量為例計算，火電發(fā)電量仍需2-3萬億千瓦時，即，燃煤發(fā)電的年平均利用小時數(shù)從現(xiàn)在的4500小時，下降到2000小時左右即可。同時，一定要避免“十一五”期間小火電關(guān)停“一炸了之”的錯誤做法。這些火力發(fā)電能力的存在，也是電力供應(yīng)安全的必要存在。

值得注意的是，目前我們還無法就具體的能源資源類型和發(fā)電技術(shù)占比作出準確判斷。比如到2060年時化石能源發(fā)電量預(yù)估占比20%的預(yù)測，并不是技術(shù)層面的需求，而是從當前CCS和碳匯技術(shù)能夠提供的支撐推導(dǎo)計算出的，其中存在很多的不確定性。

事實上，發(fā)電類型選擇的前提是全壽命周期經(jīng)濟性的比選。目前來看，相較于煤電，在全球范圍內(nèi)天然氣的接受程度更高，特別是考慮了CCS之后。英國目前煤電占比不足3%；美國從2005年煤電占比的50%降到了現(xiàn)在的25%，到2035年基本淘汰煤電；德國則明確，到2038年淘汰煤電。但是，這些國家淘汰煤電，其電力供應(yīng)的安全是由天然氣發(fā)電來保障的，因此不同國家，減碳的舉措都是根據(jù)不同種類電源碳減排的經(jīng)濟的考量。

對于我國而言，不僅擁有當前強大的電力系統(tǒng)基礎(chǔ)建設(shè)做支撐，還手握領(lǐng)先于世界的低碳發(fā)電技術(shù)，同時，碳中和的時間節(jié)點較發(fā)達國家稍晚。因此，我們還有充足的時間可以學(xué)習(xí)和借鑒西方的經(jīng)驗。更為重要的是，在制度優(yōu)勢和政策引領(lǐng)下，我國擁有更快達成碳中和目標的潛力。

我們不要以現(xiàn)在的思維去框定未來的發(fā)展，也不要把明天的問題放到今天來解決，最重要的是盡快統(tǒng)一思想認識。在漫長的歷史進程中，非化石能源面臨著蓬勃發(fā)展的機遇，化石能源也承擔著支撐能源安全的使命，需要有序退出的政策安排和技術(shù)設(shè)計；同時，化石能源在支持非化石能源發(fā)展時要有扶上馬再送一程的心態(tài)，共同解決發(fā)展面臨的問題，而不是各說各話。這需要各方各面的共同努力，才能使“雙碳”工作行穩(wěn)致遠。

Q3：2020年12月的氣候雄心峰會上，巴基斯坦總理承諾不再支持新建煤電項目。包括智利、哥斯達黎加、新西蘭等在內(nèi)的“一帶一路”沿線國家和地區(qū)，也相繼作出了碳中和承諾。同時，在今年的G7峰會上，西方針對我國“一帶一路”上布局的煤電項目也多有反對的呼聲。在您看來，對于未來海外煤電項目的投資建設(shè)，應(yīng)如何預(yù)防和把控相關(guān)風(fēng)險？

李俊峰：2013年剛提出“一帶一路”時，有關(guān)部門一直強調(diào)“產(chǎn)能置換”的概念，在這點上我是持反對意見的。過去我們習(xí)慣性地把煤電裝備的產(chǎn)能稱為“富余產(chǎn)能”，現(xiàn)在又改叫“優(yōu)勢產(chǎn)能”。但是，過去我們的煤電裝備的產(chǎn)能超過1億千瓦，沒有任何地方可以消化這些產(chǎn)能。產(chǎn)能過剩就是過剩，淘汰是唯一的出路。

今年3月15日中央財經(jīng)委員會第9次會議上，習(xí)近平總書記已經(jīng)明確提出，國內(nèi)要嚴控煤電發(fā)展，推動煤炭盡早達峰，并向國際承諾建設(shè)綠色“一帶一路”。4月22日，我國又作出重要承諾—— “十四五”時期嚴控煤炭消費增長、“十五五”時期逐步減少煤炭消費。7月的G7領(lǐng)袖峰會上，7國領(lǐng)袖一致同意，今后政府資金不再支持煤電建設(shè)。

從金融領(lǐng)域來看，金融信號的體現(xiàn)則更加直觀——2015年，歐盟的金融行業(yè)已經(jīng)將煤電列為高風(fēng)險投資行列，現(xiàn)在世行、亞行、亞投行都不明確不再支持煤電建設(shè)，而國內(nèi)各家銀行在沒有中信保等保險公司擔保的前提下，也不再為海外煤電項目提供貸款服務(wù)。

目前“一帶一路”海外煤電的投資建設(shè)風(fēng)險很高，主要體現(xiàn)在三個方面。一是區(qū)域經(jīng)濟不穩(wěn)定，不適合大規(guī)模的投資建設(shè)；二是“一帶一路”沿線國家、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較緩，用電負荷不足，市場潛力較?。蝗菄H上淘汰煤電的呼聲極盛，投資煤電存在極大的政治風(fēng)險，荷蘭海牙地方法院強制殼牌石油2030年減排45%的判決就是一個值得關(guān)注的警示。

所以對于目前國內(nèi)政策和國際形勢下的“一帶一路”海外煤電項目，對于資金已經(jīng)落實，或者資金來源相對穩(wěn)定的項目可以繼續(xù)開展建設(shè)工作，但不要再抱著盈利的目的去做投資。畢竟，政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境都已經(jīng)今非昔比。

Q4：目前，業(yè)內(nèi)對于新型電力系統(tǒng)的建設(shè)路徑探討熱度不減，觀點百花齊放。其中既有技術(shù)層面的討論，也不乏對于體制機制變革的爭鳴。您是如何看待低碳轉(zhuǎn)型賦予行業(yè)的積極變化？

李俊峰：就目前的技術(shù)發(fā)展階段而言，我們定義未來的新型電力系統(tǒng)形態(tài)還為時過早。新型電力系統(tǒng)的建設(shè)是一個長期、循序漸進的過程，期間也許會出現(xiàn)顛覆性的技術(shù)，幫我們盡早實現(xiàn)電力系統(tǒng)的凈零排放。但與系統(tǒng)構(gòu)建路徑相較，更值得業(yè)內(nèi)關(guān)注的是系統(tǒng)建設(shè)過程中同步出現(xiàn)的“新型”風(fēng)險。

目前，我國非化石能源發(fā)電量占比大約為35%左右，只有當其提高到70%甚至80%以上時，才可以稱之以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。在國際能源署和國際可再生能源署的碳中和的方案，可再生能源發(fā)電量占比數(shù)字都要求達到90%及以上。而當未來新能源占比提高后，極端天氣情況下電力供應(yīng)的安全問題也會凸顯，仍需要一定量的化石能源發(fā)電為系統(tǒng)做支撐。

目前，業(yè)內(nèi)對于“新型”風(fēng)險的防范也多有討論。在新型的電力系統(tǒng)中，除了非化石能源發(fā)電占比較高之外，還有就是電氣化程度也很高。傳統(tǒng)的能源系統(tǒng)用戰(zhàn)略儲備、商業(yè)儲備和技術(shù)儲備聯(lián)合運作，確保能源安全，比如OECD國家要求石油儲備不少于6個月，天然氣儲備不少于90天。當電力作為主要的終端用能方式時，如何儲備，以防萬一？

一種思路是大規(guī)模的儲能，這些需要技術(shù)上創(chuàng)新才能實現(xiàn)；另一種思路，則是從消費側(cè)入手，一方面把電力用戶按重要性分級，在電力供應(yīng)緊張的極端情況下，僅保證諸如醫(yī)療、居民、商業(yè)、辦公等較高優(yōu)先級用戶的正常用電；另一方面，則是安排鋼鐵、水泥等生產(chǎn)廠商錯峰生產(chǎn)，以產(chǎn)量儲備對沖可能出現(xiàn)的能源電力需求與供需錯位的風(fēng)險。當然，這些需要機制上創(chuàng)新才能實現(xiàn)。

因此不難看出，新型電力系統(tǒng)是一個涉及經(jīng)濟社會方方面面的系統(tǒng)性變革，在這個變化過程中存在很多種選擇，也可能發(fā)生某些新技術(shù)的突破，這需要一步一個腳印的研發(fā)實踐，一個百分點、一個百分點的經(jīng)濟性提升，同樣，這也需要系統(tǒng)形態(tài)的變革和人們生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變。因此，沒有技術(shù)和機制的創(chuàng)新，新型電力系統(tǒng)就是空中樓閣，風(fēng)險極大。

對我國來說，由于幅員遼闊和能源分布的不均，新型電力系統(tǒng)的構(gòu)建，既涉及配網(wǎng)改革的問題，也面臨遠距離輸電的安全與經(jīng)濟性問題。其中，配網(wǎng)建設(shè)的力度，以及如何統(tǒng)籌好集中式與分布式并舉發(fā)展，將是實現(xiàn)能源電力系統(tǒng)低碳轉(zhuǎn)型的重要變量。

以往，我國的電源點大多是一個個獨立的燃煤電廠，所以配網(wǎng)的概念比較清晰，一般指從電廠或骨干電網(wǎng)接收電能，通過調(diào)壓逐級分配給各級用戶的電力網(wǎng)。而當新能源發(fā)電占比提高后，尤其是大量的分布式發(fā)電系統(tǒng)接入電網(wǎng)之后，源與荷的邊界將越來越模糊，傳統(tǒng)的骨干電網(wǎng)和配電網(wǎng)的概念也將隨之重構(gòu)。

比如，在沒有特高壓輸電前，500kV電網(wǎng)就是骨干電網(wǎng)，隨著輸電技術(shù)水平的提高，現(xiàn)在500kV電網(wǎng)也成了配電網(wǎng)；再比如河北、河南和山東等各區(qū)域間的網(wǎng)間互濟，也可以看成是一個廣義的配電網(wǎng)的概念。所以在新型電力系統(tǒng)下，傳統(tǒng)的概念會被徹底打破，如何劃分所謂的骨干電網(wǎng)和配電網(wǎng)已經(jīng)不再重要，核心在于如何解決好網(wǎng)、源、荷、儲的協(xié)調(diào)互動問題。

但是，任何新業(yè)態(tài)、新模式的萌發(fā)，都是基于充分競爭的市場和有利于激發(fā)市場活力的體制機制。從目前來看，全國范圍內(nèi)電力體制改革進程推動的并不順利，比如很多增量配電網(wǎng)項目已經(jīng)基本處于擱置狀態(tài)，電力市場化改革的成本也更多地分攤到了發(fā)電側(cè)。當初“放開兩頭、管住中間”的既定方針到現(xiàn)在都沒有得到實現(xiàn)，電力體制改革的道路任重道遠。

當前我國的電力供應(yīng)充足，發(fā)電成本也比較合理，電價相對較高的部分也僅僅是政策問題，這些都是相對容易調(diào)整的部分。同時，相比西方的老舊電網(wǎng)，我國的輸電系統(tǒng)85%建成于2000年以后，系統(tǒng)可靠性相對更高。唯一的問題就是生產(chǎn)的電能并不清潔、低碳，存在較為嚴重的環(huán)境負面性。

在“雙碳”目標背景下，體制機制和系統(tǒng)設(shè)計，以及技術(shù)研發(fā)，都應(yīng)充分考慮到時代的變化，不要僅停留在過去，而是著眼未來。這不僅需要我們重新認識電改的目的，也需要從根本上制定一套以非化石能源取代化石能源的法律框架。

因此，新一輪電改目標，需要調(diào)整為如何促進電力系統(tǒng)清潔化、低碳化發(fā)展。未來，要進一步推動《電力法》的修訂，要在符合碳達峰、碳中和的新形勢下，以法律效力支撐新能源為主體的新型電力系統(tǒng)的建設(shè)，為其發(fā)展壯大保駕護航?！赌茉捶ā返闹贫ㄒ谔歼_峰、碳中和的大前提下，為構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系奠定法律基礎(chǔ)。

總之，碳達峰和碳中和既需要技術(shù)的創(chuàng)新，也需要體制機制的創(chuàng)新，電力法的修改和能源法的制定，要體現(xiàn)這種思想。