陳宗法：“雙碳”目標(biāo)下如何統(tǒng)籌保障用能等“三大目標(biāo)”

如何統(tǒng)籌“清潔轉(zhuǎn)型、保障用能、行業(yè)發(fā)展”三大目標(biāo)，關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會能否平穩(wěn)運(yùn)行問題，不僅是個認(rèn)識問題，也是一個實際問題，而且是一個動態(tài)的、復(fù)雜的系統(tǒng)平衡問題。

在“雙碳”目標(biāo)、構(gòu)建“新型電力系統(tǒng)”“嚴(yán)控煤電項目”的大背景下，清潔轉(zhuǎn)型是戰(zhàn)略方向，保障用能是根本目的，行業(yè)發(fā)展是實現(xiàn)主體。如何統(tǒng)籌“清潔轉(zhuǎn)型、保障用能、行業(yè)發(fā)展”三大目標(biāo)，關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會能否平穩(wěn)運(yùn)行問題，不僅是個認(rèn)識問題，也是一個實際問題，而且是一個動態(tài)的、復(fù)雜的系統(tǒng)平衡問題。作為電力業(yè)內(nèi)人士，從系統(tǒng)原則出發(fā)，結(jié)合國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要以及我國能源清潔轉(zhuǎn)型的進(jìn)程、企業(yè)實際，談點個人看法。

一、清潔轉(zhuǎn)型是能源電力發(fā)展的主旋律、主基調(diào)，也是未來一個時期的首要目標(biāo)

目前，應(yīng)對全球氣候變化，推進(jìn)綠色低碳發(fā)展，擁抱新能源革命成了時代潮流。中國連續(xù)多次在國際上作出清潔轉(zhuǎn)型的一系列莊嚴(yán)承諾。2020年9月，在第75屆聯(lián)大宣布“雙碳”目標(biāo)，12月又在氣候雄心峰會上明確了2030年清潔轉(zhuǎn)型的具體目標(biāo)。今年3月，在中央財經(jīng)委員會第九次會議上，首次提出要“構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)”，4月在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上升級控煤力度，“將嚴(yán)控煤電項目”，“十四五”嚴(yán)控煤炭消費增長、“十五五”逐步減少。

實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，是一場“硬仗”“大考”，“十四五”是落實“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵期、窗口期。國家有關(guān)部門召開多個會議、出臺一系列文件進(jìn)行了部署。特別是中央財經(jīng)委員會第九次會議提出了“七個要”的對策，包括構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)、實施重點行業(yè)領(lǐng)域減污降碳行動、推動綠色低碳技術(shù)重大突破、完善綠色低碳政策和市場體系、倡導(dǎo)綠色低碳生活、提升生態(tài)碳匯能力、建設(shè)綠色絲綢之路。

能源是主戰(zhàn)場，電力是主力軍。能源央企對實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)責(zé)無旁貸。在編制“十四五”能源電力發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行戰(zhàn)略布局時，必須充分認(rèn)識到清潔轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是國際化大趨勢，是當(dāng)前能源電力領(lǐng)域的首要目標(biāo)，是能源電力發(fā)展的主旋律、主基調(diào)，是構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)、形成以電為中心的終端能源消費格局的主要舉措，必須充滿信心，保持戰(zhàn)略定力，毫不動搖。同時，清潔轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)也是一個分階段、循序漸進(jìn)的過程，不能喊口號、搶風(fēng)口、蹭熱度，搞政治宣示與運(yùn)動式“減碳”，超越目前發(fā)展階段而采取過急的行動，要制定切實可行的行動方案，做到先立后破，統(tǒng)籌兼顧，有序進(jìn)行。

目前，全國上下對能源清潔轉(zhuǎn)型已趨共識，掀起了新能源發(fā)展“新高潮”，眾多社會資本紛紛加盟，特別是國家電投、國家能源、華能、華電、大唐等能源央企紛紛制定碳達(dá)峰專項行動方案，成立碳中和研究所，組建碳資產(chǎn)交易公司，升級碳數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)，主動參與全國碳市場交易，加強(qiáng)采煤塌陷區(qū)、電廠廠區(qū)的植樹造林，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯，積極推動CCUS等減污降碳技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用；同時，發(fā)行綠色債券、籌備新能源產(chǎn)業(yè)基金，大力發(fā)展風(fēng)光電、水電以及氫能、儲能、生物質(zhì)發(fā)電，不斷增加非化石能源裝機(jī)比重。

可以預(yù)見，未來40年，“雙碳”目標(biāo)將“倒逼”我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方式發(fā)生根本性變革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快構(gòu)建“清潔低碳、安全高效”的能源體系，特別是能源電力領(lǐng)域?qū)远ú灰谱呱鷳B(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路，積極構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。

二、保障用能是事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生福祉的根本問題，是能源電力人的“初心與使命”

我們提倡清潔轉(zhuǎn)型是能源電力發(fā)展的主旋律、主基調(diào)，也是未來一個時期的首要目標(biāo)，但并不是說清潔轉(zhuǎn)型是能源電力發(fā)展的唯一目標(biāo)或全部目標(biāo)，歸根結(jié)底清潔轉(zhuǎn)型是為支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)的。毋庸置疑，我國風(fēng)電、光伏分別經(jīng)過16年、10年的快速發(fā)展，不僅成為第三、第四大電源，電力新增裝機(jī)主體，新能源規(guī)模世界第一，而且“十四五”將全面進(jìn)入平價、競價時代，其低碳性、成長性、經(jīng)濟(jì)性越來越突出。目前在“雙碳”目標(biāo)及其“硬約束”下，新能源發(fā)展將跑出前所未有的“加速度”。因此，我們不能低估能源清潔轉(zhuǎn)型的速度、意義。當(dāng)然，也不能高估新能源快速發(fā)展的價值，應(yīng)客觀、辯證地評估其全方位影響。

目前，一些氣候?qū)＜?、新能源從業(yè)者信心滿滿、激情飛揚(yáng)，一方面認(rèn)為煤炭、煤電污染環(huán)境，清潔轉(zhuǎn)型就像搬新家，不扔掉煤炭、煤電這些“舊沙發(fā)”，就不可能搬進(jìn)新能源這個“新沙發(fā)”，主張不再上煤電新項目；另一方面認(rèn)為，“十四五”是個分水嶺，電力系統(tǒng)脫碳將主要依靠風(fēng)光電，并且認(rèn)為新能源資源技術(shù)開發(fā)量“不存在天花板”，構(gòu)建新型電力系統(tǒng)“不存在技術(shù)瓶頸”，并網(wǎng)及消納空間“不會受限”，要求全力放開發(fā)展新能源。這些觀點從應(yīng)對氣候變化、促進(jìn)新能源發(fā)展、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的角度分析，不無道理。但從統(tǒng)籌發(fā)展與安全、清潔轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)過程、保障用能的現(xiàn)實需要看，是值得商榷的。

近年來，我們發(fā)展新能源，確實促進(jìn)了電源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，對改變傳統(tǒng)用能的“灰黑”底色、增加綠色“亮色”，應(yīng)對氣候變化起了積極作用。但是，也要意識到：

一是我國清潔轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)或起點，是一個富煤的發(fā)展中國家，煤電等化石能源仍是能源生產(chǎn)與消費的“絕對主力”。2020年，我國能源消費總量49.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中煤炭消費量占比高達(dá)56.8%；煤電裝機(jī)有10.8億千瓦之巨，每年轉(zhuǎn)化煤炭23億噸以上，約50%的熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，平均機(jī)齡只有13年，60萬千瓦以上的機(jī)組占45%，特別是49%的煤電裝機(jī)提供著全社會61%的電量，而且煤電、煤炭行業(yè)提供了約300萬個就業(yè)崗位?？梢?，煤電在煤炭轉(zhuǎn)化、電熱供應(yīng)、系統(tǒng)調(diào)峰、人員就業(yè)、消納新能源等方面仍發(fā)揮著“壓艙石”作用，決定了煤電近中期不可或缺。

二是新能源要成為主體電源還任重道遠(yuǎn)，其自身局限性導(dǎo)致源-荷時空“錯配”，一定程度上影響到電網(wǎng)穩(wěn)定與保障用能。十多年來，我國新能源快速發(fā)展，但距離“主體電源”的地位相去甚遠(yuǎn)。2020年裝機(jī)占比24%的新能源只提供了全社會9.5%的用電量。新能源至今未“立”，如煤電等化石能源提前退出，將面臨缺電停熱的風(fēng)險。新能源大規(guī)模開發(fā)并網(wǎng)后，由于其間歇性、隨機(jī)性、波動性以及“大裝機(jī)、小電量”的影響，電力系統(tǒng)“雙高雙峰”特征日益凸顯，對電力供應(yīng)的安全保障、電力系統(tǒng)的平穩(wěn)調(diào)節(jié)、電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行造成一定影響。例如，冬季負(fù)荷高峰一般都出現(xiàn)在晚間，此時光伏出力幾乎為零，而水電又處于枯水期、發(fā)電能力明顯下降。特別在極熱無風(fēng)、連續(xù)陰雨等極端天氣下，電力電量的平衡高度依賴煤電。去年湖南、江西以及今年南方一些省市的供電緊張也印證了這一點。同時，能源資源與用電負(fù)荷呈逆向分布，“三北”地區(qū)仍存在“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象。這種不同于上世紀(jì)“硬缺口”下保障用能的特性與風(fēng)險，對我國今后如何科學(xué)規(guī)劃電源建設(shè)、大規(guī)模增強(qiáng)電網(wǎng)調(diào)節(jié)能力、構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，解決源-荷在時空上“錯配”問題提出了新的課題。

三是“十四五”電力供需格局出現(xiàn)新變化，由“總體過剩、局部緊張”轉(zhuǎn)向“全局平衡、局部缺口”。我國已全面建成小康社會，但仍是最大的發(fā)展中國家，正在開啟全面建設(shè)現(xiàn)代化國家新征程。因此，促進(jìn)發(fā)展、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、保障就業(yè)，仍是新發(fā)展階段的重要任務(wù)。我國經(jīng)濟(jì)的率先恢復(fù)、電能替代步伐的加快以及降低用能成本的政策效應(yīng)，拉動了能源電力消費的快速恢復(fù)。電規(guī)總院預(yù)測，“十四五”全國電力供需形勢總體趨緊，面臨系統(tǒng)性硬缺電風(fēng)險，主要集中在華北、華東、華中、南方地區(qū)，預(yù)計2025年全社會用電量年均增長4.8%～5.5%。今年上半年實際增長16.2%，同比增長15.8%，兩年同期平均增長7.6%。因此，我們要貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，充分吸取過去電力短缺對實體經(jīng)濟(jì)造成巨大影響的教訓(xùn)，并結(jié)合源網(wǎng)荷儲出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，加快研究并推進(jìn)新型電力系統(tǒng)建設(shè)，以應(yīng)對新能源大發(fā)展的需要以及電力出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性、時段性缺電的風(fēng)險，以支撐經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

鑒于上述情況，我們既要認(rèn)識到實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要性、緊迫性、必然性，也要認(rèn)識到清潔轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性、艱巨性、復(fù)雜性。碳排放故意攀高峰固然不可取，但不切實際的早達(dá)峰或忽視風(fēng)險的“釜底抽薪”亦不可取。無論任何時候，我們必須保持清醒，保障用能是基礎(chǔ)性目標(biāo)，是能源電力生產(chǎn)的真正目的，也是保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生福祉最根本的問題，是能源電力人始終肩負(fù)的“初心與使命”，要按照國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的要求，建立“立足國內(nèi)、補(bǔ)齊短板、多元保障、強(qiáng)化儲備”的能源產(chǎn)供儲銷體系，實現(xiàn)“煤炭供應(yīng)安全兜底、油氣核心需求依靠自保、電力供應(yīng)穩(wěn)定可靠”。否則，會影響到“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，更會出能源安全大問題，危及經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)然，在新時代對保障用能提出了新的更高的要求，除了傳統(tǒng)的安全、可靠、經(jīng)濟(jì)外，還要求綠色、多元、智能，并增加用戶的選擇權(quán)、參與權(quán)，提高綜合能源服務(wù)的滿意度。

三、行業(yè)發(fā)展是清潔轉(zhuǎn)型、保障用能的實現(xiàn)主體，是否具有可持續(xù)發(fā)展能力是關(guān)鍵

今年“兩會”期間，國家能源局章建華局長接受記者專訪時，強(qiáng)調(diào)要著眼“保障能源安全和應(yīng)對氣候變化”兩大目標(biāo)；4月15日，在全民國家安全教育日接受采訪時，再次提出要“統(tǒng)籌能源安全保障和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展”。毫無疑問，清潔轉(zhuǎn)型是戰(zhàn)略方向，保障用能是根本目的，兩者都極其重要。但這兩大目標(biāo)要靠什么去實現(xiàn)呢？多年來的實踐證明，需要靠保證投資合理回報、調(diào)動能源電力企業(yè)積極性、促進(jìn)能源電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展去實現(xiàn)。因為行業(yè)發(fā)展與清潔轉(zhuǎn)型、保障用能的關(guān)系是“漁與魚”“青山與薪柴”的關(guān)系，前者是后兩者的實現(xiàn)主體與根本保證。“十三五”抽水蓄能、燃機(jī)發(fā)電、煤機(jī)靈活性改造等沒有完成規(guī)劃確定的目標(biāo)，折射出相關(guān)政策缺位、投資回報偏低、企業(yè)沒有積極性的發(fā)展環(huán)境。

保障用能、清潔轉(zhuǎn)型，一方面要積極構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)；另一方面必須還原電力商品、電力企業(yè)屬性，使電力行業(yè)具有投融資功能與可持續(xù)發(fā)展能力?；仨?ldquo;十三五”，電力行業(yè)實際的情形又如何呢？

先說發(fā)電企業(yè)。“十三五”期間，受宏觀經(jīng)濟(jì)、政策導(dǎo)向、改革舉措、市場環(huán)境、轉(zhuǎn)型發(fā)展的綜合影響，特別是受煤炭去產(chǎn)能、降低用能成本、新一輪電力改革的沖擊，發(fā)電行業(yè)整體業(yè)績呈現(xiàn)“前降后升，V型反彈”走勢，但投融資功能削弱、整體實力下降。具體表現(xiàn)為：一是整體盈利水平不如“十二五”。“十三五”盈利總額與裝機(jī)、資產(chǎn)規(guī)模增長不匹配，在裝機(jī)增長34%、資產(chǎn)增長24%的前提下，主要發(fā)電集團(tuán)的利潤總額下降14%；凈資產(chǎn)收益率、營業(yè)收入利潤率均低于“十二五”水平。二是電源投資下降。盡管2019～2020年風(fēng)光電出現(xiàn)“搶裝潮”，也難以彌補(bǔ)煤電、氣電投資的連年下滑。“十三五”全國電源投資累計完成18399億元，與“十二五”19153億元相比較，凈減少754億元，下降4%；三是煤電進(jìn)入“第二次困難時期”。隨著10億噸煤炭過剩產(chǎn)能的退出，煤炭市場供需緊張、大幅反彈、高位震蕩，煤價均超綠色區(qū)間，疊加市場化交易電量的增加，煤電再現(xiàn)整體性虧損、行業(yè)性困難，業(yè)績呈“W”型走勢。表現(xiàn)為虧損面大、負(fù)債率高、資金鏈緊張、區(qū)域差異大，一些上市公司面臨被ST、退市風(fēng)險，老小煤電企業(yè)被兼并、關(guān)停、破產(chǎn)。四是資產(chǎn)負(fù)債率仍高于央企平均水平。由于壓縮投資、控制負(fù)債、資本運(yùn)作以及非電產(chǎn)業(yè)、新能源的利潤貢獻(xiàn)，主要發(fā)電集團(tuán)負(fù)債率有所下降，2020年接近70%，但高于央企65%的水平。

再看電網(wǎng)企業(yè)。自2015年起，新電改推動電網(wǎng)企業(yè)盈利模式由購銷價差改為核定輸配電價，刺激了基建投資的快速增長，2016～2018年電網(wǎng)投資分別達(dá)到5431億元、5339億元、5373億元，創(chuàng)歷史高峰。2019年電網(wǎng)投資出現(xiàn)明顯下降，2020年持續(xù)減少，只完成4699億元，成為“十三五”年度最低投資額。回看十年，電網(wǎng)投資呈“倒V”形走勢，“十二五”呈上升趨勢，“十三五”呈下降趨勢。這與電網(wǎng)企業(yè)近年來的利潤總額、凈資產(chǎn)收益率持續(xù)下降、主業(yè)虧損不無關(guān)系。如國網(wǎng)公司2020年利潤總額、凈資產(chǎn)收益率分別為591億元、2.2%，分別比降工商業(yè)電價前的2017年減少319億元、下降2.1個百分點，而且2020年主業(yè)虧損178億元。

展望“十四五”，發(fā)電行業(yè)將大多延續(xù)“十三五”的營商環(huán)境，低碳化提前提速，市場化擴(kuò)大占比，電氣化不斷加快，智能化建設(shè)升級，一體化協(xié)同發(fā)展，國際化走深走實。新能源、抽水蓄能、新型儲能、綠電制氫、碳交易市場、減污降碳技術(shù)將迎來前所未有的想象空間和巨大的發(fā)展機(jī)遇，但新能源進(jìn)入平價時代及“白熱化”競爭態(tài)勢將帶來難以預(yù)料的發(fā)展壓力和風(fēng)險挑戰(zhàn)，將實現(xiàn)由以前“有盈利、缺現(xiàn)金流”到未來“有規(guī)模、缺盈利額”的轉(zhuǎn)變。煤電的生存發(fā)展更是面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，“雙碳”目標(biāo)轉(zhuǎn)向硬約束、能源消費“雙控”趨緊，發(fā)展空間嚴(yán)重受擠，全電量市場競價，減污降碳升級改造、碳排放成本增加，長期愿景不看好、面臨被迫退出的風(fēng)險。尤其是煤價“十四五”開年大漲，燃料成本高企，煤電虧損大幅度增加，今年上半年虧損面過半，其中6月高達(dá)72%，到了“難以為繼”的地步。此外，西南水電開發(fā)，面臨造價高、消納難、長距離輸送、市場競爭力弱的問題；燃?xì)獍l(fā)電氣源緊張、經(jīng)濟(jì)性差的問題一直難以解決，而且盈利不穩(wěn)定，發(fā)展始終“不溫不火”；核電機(jī)組利用小時高、效益好，但安全標(biāo)準(zhǔn)高，難以獲得發(fā)展資質(zhì)。同樣，電網(wǎng)企業(yè)由于“十三五”投資大、回報低，且主業(yè)虧損，“十四五”勢必會控制甚至削減投資規(guī)模，有限保障電網(wǎng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、新型電力系統(tǒng)建設(shè)以及抽水蓄能電站的開發(fā)。電力行業(yè)“整體情況堪憂”，對當(dāng)前我國清潔轉(zhuǎn)型、保障用能、抗擊疫情、提振經(jīng)濟(jì)提出了新挑戰(zhàn)。

因此，“十四五”國家要站在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度，統(tǒng)籌“清潔轉(zhuǎn)型、保障用能、行業(yè)發(fā)展”三大目標(biāo)，遵循市場規(guī)律和電力運(yùn)行規(guī)律，減少行政干預(yù)，還原電力商品、電力企業(yè)屬性，發(fā)揮電價、信貸、補(bǔ)貼、回報率等經(jīng)濟(jì)杠桿作用，增強(qiáng)電力企業(yè)的投融資功能與可持續(xù)發(fā)展能力。

首先，進(jìn)一步疏通、完善電價全產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)機(jī)制。按照“誰受益、誰承擔(dān)”的原則，規(guī)范電力市場交易，使電價在各個環(huán)節(jié)能及時反映成本與供求關(guān)系的變化，特別要打通電力用戶“最后一公里”，并避免過剩開啟市場、短缺關(guān)閉市場的人為做法，改變電力用戶“電價只能降不能升”的慣性心理與電力營銷人員“羞于報價、不敢報價、最多報個基準(zhǔn)價”的普遍心理。其次，建立有利于可再生能源發(fā)展、消納的政策體系與市場交易機(jī)制。在市場化改革過渡期、能源清潔轉(zhuǎn)型期，各級政府要做好政策與市場的對接，防止政策突變、盈虧反轉(zhuǎn)，保持新能源政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，特別是海上風(fēng)電、光熱發(fā)電、農(nóng)用戶用光伏以及抽水蓄能、新型儲能、綠電制氫等；同時，要分門別類、因地制宜引導(dǎo)水電、新能源平價上網(wǎng)、競價交易。第三，出臺“煤電新政”,發(fā)揮托底保供作用。“十四五”煤電發(fā)展難以“急剎車”，仍是保障電力平衡的主力，預(yù)計煤電裝機(jī)、電量將增加到12.5～13億千瓦和5～5.5萬億千瓦時。建議國家根據(jù)煤電“清潔、高效、靈活、托底”的戰(zhàn)略定位，走“少新建、多改造、多延壽”的路子，并及時出臺“煤電新政”，如兩部制電價、輔助服務(wù)電價、提高基準(zhǔn)價、放寬漲幅限制、機(jī)組退出專項政策等，讓落后老小煤電“退得出”，清潔高效煤電“留得住”，新上煤電項目“有回報”，以適應(yīng)煤電發(fā)展從“增容控量”到“控容減量”“減容減量”的轉(zhuǎn)變。第四，改變電網(wǎng)企業(yè)“主業(yè)主虧，以輔補(bǔ)主”的格局，保證新型電力系統(tǒng)建設(shè)。目前，新能源大發(fā)展，電網(wǎng)“雙高”問題突出，亟需構(gòu)建新型電力系統(tǒng)。電網(wǎng)投資的合理回收，有利于建設(shè)堅強(qiáng)高效的主干網(wǎng)架，推動配電網(wǎng)的升級改造和微電網(wǎng)的發(fā)展，實現(xiàn)源網(wǎng)荷儲高度融合，提升電網(wǎng)智慧高效運(yùn)行水平。