徐忠：對碳市場最新進展的思考

最近關(guān)于碳市場有幾個方面進展值得關(guān)注。一是中國全國碳市場在7月16日正式啟動了，收盤價突破每噸52元人民幣。二是7月14日歐盟提出碳減排的一攬子方案，包括實施更嚴格的碳交易體系，并擴展碳交易覆蓋范圍，以及防止碳泄漏的碳邊境調(diào)節(jié)機制（涵蓋電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領(lǐng)域），作為其碳排放交易體系的重要補充。我想結(jié)合這些新的進展，談一下自己的體會。

一、中國已經(jīng)建立了全國統(tǒng)一的碳市場，下一步重點是要形成更加有效的碳市場

中國的碳市場是從地方試點開始起步的，先后在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳、福建等地方試點，目前最終建立了全國統(tǒng)一的碳市場，初期僅納入發(fā)電行業(yè)就已是全球規(guī)模最大的碳市場。統(tǒng)一市場的建立有利于形成全國統(tǒng)一的碳價格，可以提高碳市場的流動性以及定價的效率。同時也要看到，當前的全國性碳市場還有一些重要方面需要完善。

第一要盡快明確總量設(shè)定。碳排放總量是根據(jù)覆蓋范圍內(nèi)的歷史排放情況以及總體減排目標來確定未來一定時段的排放總量，這個總量目標確定不了，會對市場產(chǎn)生非常大的影響。

歐洲碳市場在金融危機之后，碳價非常低，客觀上與總量的“擠牙膏方式”有關(guān)系。金融危機期間，工業(yè)、商業(yè)活動減少導(dǎo)致所需碳配額減少，歐盟碳排放交易體系的配額盈余、碳價格下降，企業(yè)減排動力下降。為應(yīng)對配額盈余，短期內(nèi)歐盟將一定數(shù)量的配額拍賣推遲。為進一步增強碳交易體系韌性，2019年1月歐盟碳排放交易體系開始運行市場穩(wěn)定儲備機制，即不是根據(jù)價格波動、而是根據(jù)流通的排放配額數(shù)量來決定向市場增加或從市場收回排放配額。

目前，中國碳減排的總量目標還不清晰，需要加強頂層設(shè)計。此外，在設(shè)定總量目標的前提下，應(yīng)拿出足夠比例的碳配額進入碳市場。同時應(yīng)考慮構(gòu)建價格穩(wěn)定機制，幫助投資者形成碳價逐年上漲的預(yù)期，更有利于促進減排。

第二要完善配額的分配。配額分配方式?jīng)Q定了配額的稀缺性，從而決定了碳價格的高低，是價格形成的第一步。從目前已運行的碳排放交易體系來看，配額拍賣已成為分配配額的主流方法。全國碳排放權(quán)交易市場運行初期以發(fā)電行業(yè)為參與主體，交易產(chǎn)品為碳排放配額，配額分配以免費分配為主。

我國全國碳排放交易市場仍在起步階段，采用免費分配方法有一定的合理性，但隨著碳排放交易市場的發(fā)展，應(yīng)逐步增加配額拍賣比例，促進碳排放合理定價。增加配額拍賣比例，一方面發(fā)揮市場化手段促進碳定價，另一方面拍賣收入可作為政府公共收入，投入低碳發(fā)展行動中。

國際上常見的配額分配方法包括免費分配和拍賣分配。免費分配配額方法分為祖父法和基準法，拍賣即有償購買碳配額；目前，歐盟碳市場默認的分配方式是拍賣，也有少部分為了防止碳泄漏或鼓勵特定行業(yè)、企業(yè)發(fā)展而給予的免費額度，但預(yù)計后期會逐步取消。拍賣分配另一個重要的功能是形成支持低碳發(fā)展的公共資源。歐盟成員國、英國和歐洲經(jīng)濟區(qū)國家2012-2020年拍賣收益超過570億歐元，2019年拍賣收益超過141億歐元，其中有77%用于氣候和能源目的。

我國資源與地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)達程度呈逆向分布，煤炭集中于內(nèi)蒙古、山西等省，原油集中于陜西、黑龍江等省，天然氣集中于河北、山西等省。為了低碳發(fā)展平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，需要幫助高碳地區(qū)、行業(yè)應(yīng)對沖擊及轉(zhuǎn)型，當下中央及各地財政比較緊張，碳市場的拍賣收益支持部分地區(qū)和行業(yè)的轉(zhuǎn)型是可以考慮的方向。

第三要推動金融機構(gòu)的廣泛參與、形成能產(chǎn)生足夠激勵且相對穩(wěn)定的碳價格，并以金融監(jiān)管的理念進行管理。

中國的全國性碳市場盡管規(guī)定符合條件的機構(gòu)和個人可以參加，但目前只有控排企業(yè)能參與，符合條件的金融機構(gòu)還未參與進來。沒有金融機構(gòu)的參與，碳市場在價格發(fā)現(xiàn)、預(yù)期引導(dǎo)、風(fēng)險管理等方面的作用將大打折扣，甚至可能影響減排目標的有效達成。歐盟碳市場的參與主體除了控排企業(yè)之外，還包括銀行、基金、經(jīng)紀交易商等各類型的金融機構(gòu)。

我們應(yīng)將碳交易市場定位為金融市場，以金融監(jiān)管理念進行管理，加強交易產(chǎn)品、機制及參與者的金融屬性，推動衍生產(chǎn)品創(chuàng)新，提高市場流動性，將碳交易納入金融市場體系和風(fēng)控框架；目前正在修訂的《期貨法》應(yīng)將碳配額衍生品納入交易品種。依托現(xiàn)有金融基礎(chǔ)設(shè)施，以市場化、專業(yè)化方式構(gòu)建全國性碳交易市場，有效利用已較為成熟的市場管理經(jīng)驗，提高機構(gòu)投資者參與度，發(fā)揮市場成員的自律管理功能。

第四，碳價格要想形成對全社會生產(chǎn)、消費等行為的牽引，還取決于能否形成順暢的價格傳導(dǎo)。電力行業(yè)在碳排放中占比差不多一半，電價是最重要的“二傳手”。中國目前電力價格還存在一定的管制問題，并非完全的市場化定價。這種情況下，碳價格信號的傳導(dǎo)就可能阻滯在電價環(huán)節(jié)。

下一步，中國要在建立全國統(tǒng)一碳市場的基礎(chǔ)上，進一步推動形成更加有效的碳市場和好的碳價格信號，助力低碳平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。包括盡快明確總量設(shè)定、配額分配由免費逐步過渡到拍賣方式、推動金融機構(gòu)的廣泛參與、形成能產(chǎn)生足夠激勵且相對穩(wěn)定的碳價格、推動能源價格市場化改革等。

二、發(fā)達國家提出的碳邊境調(diào)節(jié)機制，其收益必須用于發(fā)展中國家的碳減排，否則不符合“共同而有區(qū)別的責(zé)任”原則，實際上是變相貿(mào)易保護主義，中國要有前瞻性的應(yīng)對

很多發(fā)達國家已經(jīng)碳達峰了，發(fā)展中國家碳排放還在往上走，所處階段不同，碳價應(yīng)是不同的。為防止碳泄漏，發(fā)達國家提出要征收碳邊境調(diào)節(jié)稅，相關(guān)收入也必須全部返還用于支持出口國、資源國等的低碳發(fā)展，體現(xiàn)對發(fā)展中國家的補償屬性。

盡管目前歐盟的碳排放量僅占全球的8%左右，但自工業(yè)革命以來其累計的碳排放量是全球最高之一，占到24%；美國占到25%；中國占全球人口的五分之一，累計排放只占到13%。如果發(fā)達國家沒有對征收碳邊境調(diào)節(jié)稅收益的合理安排，只是出于保護國內(nèi)企業(yè)的競爭力，不符合“共同而有區(qū)別的責(zé)任”精神，實際上是變相的貿(mào)易保護主義。

氣候問題在經(jīng)濟學(xué)上是一個典型的“公地悲劇”問題，解決這個問題需要國際集體行動。在全面建設(shè)小康社會剛剛實現(xiàn)，人均GDP水平并不高、還面臨不少發(fā)展問題的困難情況下，中國仍在2020年底向世界承諾了“30·60目標”，這是非常有擔(dān)當?shù)摹７从^發(fā)達國家，本應(yīng)按照之前達成的國際共識，對發(fā)展中國家給予資金、技術(shù)等方面的支持，現(xiàn)在不僅沒有資金支持，還打算實施碳邊境調(diào)節(jié)機制等措施。這不利于凝聚全球共識，共同抗擊氣候變化，反而會導(dǎo)致出現(xiàn)“公地悲劇”。

對可能出現(xiàn)的發(fā)達國家利用征收碳邊境調(diào)節(jié)稅實施貿(mào)易保護主義，中國要有前瞻性的應(yīng)對。如果發(fā)達國家從貿(mào)易保護主義出發(fā)，堅持執(zhí)行碳邊境調(diào)節(jié)機制等舉措，中國應(yīng)盡快擴大國內(nèi)碳市場和碳定價的覆蓋范圍，并對出口至發(fā)達國家的商品征收一定水平的碳稅，從而將這部分稅收留在國內(nèi)，用于支持中國的低碳發(fā)展。