十論煤礦可以說關就關嗎?

近日，山東印發(fā)《全省落實“三個堅決”行動方案(2021-2022年)》(以下簡稱“《行動方案》”)，2021年合計將關閉3400萬噸煤炭產能，約占山東實際煤炭總產能的1/3左右，所涉煤礦資源基本均為特殊稀缺煤種煉焦煤，約占全國煉焦煤產能的3%左右。消息一出，引發(fā)了業(yè)界廣泛關注和熱烈討論。

誠然，山東省近兩年礦業(yè)事故時有發(fā)生，安全生產壓力較大。碳達峰與碳中和背景下，作為耗煤大省也應嚴格控制煤炭消費的增長。且從新舊動能轉換角度，《行動方案》的出臺可以理解為山東在向高質量發(fā)展之路上邁出的重要一步。

但也要看到，煤炭是我國主體能源。煤炭產業(yè)是國民經濟基礎產業(yè)，涉及面廣、從業(yè)人員多，關系經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。在國家推動煤炭行業(yè)供給側結構性改革取得顯著成果之后，在我國特殊稀缺煤種資源枯竭問題逐步顯現背景之下，再考慮到當前全國煤炭供需異常偏緊的局面，通過如此大規(guī)模、短時間內關停退出有效煤炭產能的方法是否妥當?

下文將圍繞依法治國、合理行政、安全生產、資源保護、能源安全、產業(yè)鏈條、股權債權、就業(yè)民生、財政稅收、安全發(fā)展十個方面進行一些探討。

一是從依法治國的要求來看。

關于煤礦關閉退出的政策可以參《國務院關于煤炭行業(yè)化解過剩產能實現脫困發(fā)展的意見》(國發(fā)【2016】7號)，其中基本原則第一條便指出：充分發(fā)揮市場機制作用和更好發(fā)揮政府引導作用，用法治化和市場化手段化解過剩產能。

所以無論從依法治國的要求，還是從法治化去產能的國家政策要求來看，地方政府出臺煤炭產能關停退出政策時都必須經得起合法性檢視，遵循法治思維、運用法治方式、在法治的軌道上行使行政權力。

《行動方案》里涉及的關停煤礦都是依法設立和依法開采的合法煤礦，根據《中華人民共和國礦產資源法》第四條、《中華人民共和國煤炭法》第六條、中華人民共和國民法典》第三百二十九條等有關規(guī)定，無論是煤礦企業(yè)繳納價款后依法獲得的礦業(yè)權還是企業(yè)投資建設形成的企業(yè)財產權利都應當受到法律保護。行政機關做出關停煤礦的決定，必須有明確的事實依據、法律依據并符合法定程序，否則有違依法行政的法治原則，也有悖依法治國的基本方略。企業(yè)合法財產權保護到位，法治化營商環(huán)境才能建立，才能激發(fā)市場主體活力，企業(yè)才能安心經營、放心投資。因此，涉及關停退出煤礦問題，法治必須先行。

二是從合理行政與程序正當原則看。

首先，地方政府關停煤礦應遵循“合理行政”原則。“合理行政”最重要標準是“比例原則”(最小侵害原則)，行政機關應盡量采取對行政相對人和行政相關人權益損害最小的方式。《行動方案》里涉及的關停煤礦，很多都是正值“青壯年”的主力礦山，國家為勘探資源已經投入大量資金，企業(yè)開發(fā)建設投資也同樣巨大，而且涉及大量職工安置問題，未經科學評估(即是否存在更優(yōu)的替代性方案)和風險壓力測試(即企業(yè)和經濟社會是否能夠承受)，這些經濟賬不算清楚，簡單化的“一關了之”或不符合行政“合理化”的原則。另一方面，即使政府部門基于公共利益必須依法關停煤礦，按照有關法律規(guī)定，也應當對相對方和相關方給予必要的行政補償，這也是用法治化和市場化方式關閉退出煤炭產能的當然要求。

其次，應遵循法定程序。對于政府部門做出關停礦山等涉及相對人重大利益的行政行為時，行政機關應當充分聽取煤礦企業(yè)的意見，保障相對人基本的陳述申辯權。行政機關通過聽證等方式聽取相對人的意見，有助于政府提高行政決策水平，也有利于推進法治政府建設，推動政府部門遵循法治思維、運用法治方式、在法治的軌道上行使各項權力，打造職能有限、行政有為、運轉高效的政府。

綜上，政府相關部門在做出決策前，應充分發(fā)揮公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查等重大行政決策法定程序的作用，提高行政決策的科學水平。本次山東省大范圍關閉退出煤礦的行政行為是否符合“合理行政”原則并嚴格遵循“法定程序”，是否已經統(tǒng)籌處理好煤礦關停退出與保供應、保民生、保安全、保穩(wěn)定的關系，有待商榷。

三是超千米沖擊地壓礦井是否應一刀切。

誠然，伴隨開采深度增加，地壓、地溫等問題有加劇的傾向。但是否意味著超過千米的沖擊地壓礦井就不能做到安全生產或不可防控災害事故?開采深度小于千米的就更加安全?結合本次關停的為超千米沖擊地壓礦井情況，從地壓控制或者沖擊地壓防治的角度來說，或未必如此。單純以“千米”作為沖擊地壓是否安全的判斷標準有待商榷。

沖擊地壓的發(fā)生和危險性受采深、地應力、煤巖沖擊地壓傾向性、地質構造、開采條件、開采強度、支護強度、防治能力等多因素影響，有些礦井雖然采深超過千米，但布局合理、防治能力較強，完全可以保證安全開采，反而部分礦井雖然采深不深，但其地應力復雜、開采條件差，沖擊地壓危險性和防治難度更大。

沖擊地壓防治應當堅持“區(qū)域先行、局部跟進、分區(qū)管理、分類防治”的原則，按照“一礦一策、一面一策、一頭一策”的形式進行沖擊地壓防治，避免出現“防治技術的拿來主義”和“一刀切”式的規(guī)定，進而切實的提高沖擊地壓防治效率，保障礦井的安全生產。

四是從保障國家能源安全角度看。

煤炭不僅是重要的工業(yè)原材料，更是能源，這是顯著有別于其他類關閉退出行業(yè)的重要一點。能源安全是關系到國家和地方穩(wěn)定的重大問題，在去年黨中央提出的“六穩(wěn)”“六保”中，保障糧食和能源安全是為重要一環(huán)。雖然降低煤炭消費占比，構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)是大勢所趨，但也要看到當前我國能源消費中煤炭依然占據絕對主力地位(去年占能源消費量的56.8%)，且伴隨風電、光伏等新能源裝機和發(fā)電量占比逐步提高，煤炭和煤電在能源兜底保障中的作用或將越加凸顯。

國家發(fā)改委近期也公開表示，“十四五”期間煤炭消費依然還處在增長階段。去年冬季多地缺煤、缺電(電力)導致拉閘限電的情景還記憶猶新。今年以來，煤炭供需更是持續(xù)偏緊，從上游到下游的庫存都處在中低水平，后續(xù)的迎峰度夏、度冬都還需要增加煤炭供應來保障基本的電力、熱力需求。

如此背景下，大規(guī)模關停主消費地的有效煤炭產能，勢必對國家能源安全帶來挑戰(zhàn)，尤其是山東作為傳統(tǒng)煤炭消費大省，煤炭消費量在接近4億噸/年水平，煤炭現有產能產量只有一年1億噸出頭，需要大量的凈調入來滿足缺口。若輕易關停1/3左右的省內產能，如何落實保障能源安全的要求，如何應對需求的缺口，如何確保省內不發(fā)生供電、供暖問題?這些也是需要去慎重思考的。

五是從礦產資源保護角度看。

我國煤炭資源雖總量較豐富，但人均量依然偏低，而且作為本次關停條件的1000米以深資源尤為關鍵。有學者表示，我國已查明在1000m以下的煤炭資源儲量約為2.95萬億噸，占比我國煤炭資源總量的1/2以上。伴隨采深增加，超千米區(qū)域煤炭資源的開采不久將來或將占有重要地位。

更關鍵的是，本次關停的煤礦基本都屬于煉焦煤煤礦，其所涉及礦區(qū)均為國家層面明確規(guī)定的特殊和稀缺煤類礦區(qū)。國家對特殊和稀缺煤類實際上是實行保護性開發(fā)利用政策的。根據國家發(fā)展改革委《特殊和稀缺煤類開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》(國家發(fā)展改革委令第16號)，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、有序開發(fā)、總量控制、高效利用的原則，禁止亂采濫挖和浪費行為。生產企業(yè)應當制定管理制度，對采區(qū)回采率完成情況進行考核。由此看來，無論從開采深度還是從特殊稀缺煤種的屬性來看，簡單關停1000米以深的特殊稀缺煉焦煤煤礦與我國煤炭資源特征和相關保護性開發(fā)的規(guī)定或不相符合。

六是從產業(yè)鏈保護來看。

在去年嚴峻的疫情沖擊下，我國率先克服疫情不利影響，成為去年全球唯一實現正增長的主要經濟體。這其中，與我國產業(yè)鏈的完整性與抗風險能力密切相關。構建以國內大循環(huán)為主體，國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局成為我國當前和今后一個時期的主要任務。

由此可見，保持產業(yè)鏈的完整性與穩(wěn)定性關系到我國經濟可持續(xù)健康發(fā)展，關系到區(qū)域與行業(yè)的經濟運行穩(wěn)定。本次關停涉及到的煉焦煤通過洗選加工，產出精煤供給下游焦化企業(yè)，進一步延伸至鋼鐵工業(yè)，洗后的中煤、煤泥可供電廠用于發(fā)電。如此大規(guī)模的關停煤礦，其涉及到的下游電廠、焦化廠、鋼鐵廠、化工廠等一系列煤炭用戶，數量不在小數。

因此從產業(yè)鏈條來看，大范圍、大規(guī)模的關停煉焦煤礦，或將會造成下游產業(yè)鏈條的不穩(wěn)定乃至停擺。可以預見，屆時與關停煤礦同為上下游關系的焦化企業(yè)、電力企業(yè)將很可能不得不為缺少燃料與原料資源而被迫停工、停產，沖擊山東地區(qū)的煤電、煤焦產業(yè)鏈。

七是從股權債權關系來看。

一方面，所涉及到的許多煤礦都是多元股東結構，不僅有國有股權成分，有的還是上市公司(公眾股東)旗下的煤礦，如新巨龍煤礦、趙樓煤礦等。此類煤礦的關閉退出需要履行相關董事會、股東大會的決策程序。且此類煤礦中有多處服務年限較短，正值青壯年的礦山，前期的初始投資額大，建設周期長，從投資回報角度，若沒有合理合法的正當理由和妥善的方案，簡單予以關閉退出將給股東方帶來巨大的經濟損失，也將嚴重打擊煤礦投資的積極性。

另一方面，煤炭企業(yè)普遍存量負債和負債率較高，借貸資金多用于礦山建設投資，同時對應礦權抵押于銀行等金融機構。以本次關停礦山涉及到的山東能源集團為例，擬關停礦山的總資產在500多億，預計本次關停礦山涉及到的負債約300億。若按照文件要求關停退出新巨龍、唐口、趙樓等山東能源集團的主力礦山，則會帶來巨大的減值計提，以及明顯的盈利能力下降，進而影響到企業(yè)的償債能力與融資擔保能力。尤其在去年底永煤違約事件導致行業(yè)性融資困難的大環(huán)境下，如何避免大范圍關閉退出可能引發(fā)的區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險也是值得關注的重要問題。

八是從就業(yè)與民生來看。

預計本次關停礦井所涉及到的職工(含離退休)高達十幾萬人，如果沒有合理的再就業(yè)和安置渠道，大量職工下崗問題將關系到社會整體就業(yè)民生與穩(wěn)定。根據國發(fā)【2016】7號文件第(十四)條，在去產能工作中要把職工安置作為工作的重中之重，堅持企業(yè)主體作用與社會保障相結合，細化措施方案，落實保障政策，維護職工合法權益。安置計劃不完善、資金保障不到位以及未經職工代表大會或全體職工討論通過的職工安置方案，不得實施。

煤礦由于受制于資源賦存特征，有很強的區(qū)域特點，煤炭資源富集的區(qū)域自然建設煤礦的可行性就高，同時也會吸引大量勞動力從而帶動區(qū)域職工就業(yè)水平提高。大型煤礦的開發(fā)一般會顯著拉動了當地就業(yè)，如果輕易關停退出，恐難以很快找到承接大量職工的產業(yè)載體，進而影響區(qū)域就業(yè)與民生。

九是從財政與稅收來看。

所涉及的千米深井多數屬于先進產能的代表，工藝技術先進，生產效率較高，且經濟性和盈利能力較好，并非虧損落后產能，其對地方經濟發(fā)展和財政稅收貢獻上有著顯著作用。初步統(tǒng)計僅山東能源所涉及的煤礦年收入水平在250億左右，利稅總額130億左右，為地方經濟發(fā)展和財政稅做出了巨大貢獻。以代表性的新巨龍煤礦為例，該礦井于2004年6月開工建設，2009年11月10日投產，投產十年來，累計實現銷售收入601.34億元，利潤241.81億元，上繳稅費169.93億元，極大地推動了當地區(qū)域經濟發(fā)展，也為地方財政貢獻了應有的力量。

十是從安全生產與高質量發(fā)展的關系看。

發(fā)展和安全相輔相成、不可偏廢。既不能為了發(fā)展不顧安全，以人民生命健康和財產損失為代價來一味追求發(fā)展的速度，也不能簡單教條的唯安全論，打著安全的名義限制發(fā)展甚至是不發(fā)展。

對于千米以深沖擊地壓礦井而言，一方面地壓、地熱等問題現實存在，另一方面又屬于特殊稀缺的焦煤資源(經濟價值高)，如何平衡安全與發(fā)展的關系?如果一味最求經濟性，安全措施不到位或超能力生產，理應予以嚴格監(jiān)管，但如果不考慮災害嚴重程度，不考慮安全防治水平、措施，一關了之，又不免有些簡單化。應該辯證看待，綜合施策，既看到安全生產是發(fā)展的前提，又看到發(fā)展是安全生產的最終目的。

總而言之，淘汰落后產能是新舊動能轉化的突破口，也是煤炭行業(yè)自身高質量發(fā)展的必然要求。而何為落后產能、如何退出產能、怎樣用系統(tǒng)思維妥善處理各方面關系是關鍵。筆者認為，只有在法制化道路上，堅持實事求是原則，在科學評估論證下綜合施策或更妥當。既要分類型、分期限、分措施的推動真正的落后產能有序退出，也必須落實好國家能源安全新戰(zhàn)略，重視合理保護先進產能與特殊稀缺資源，營造良好的經商環(huán)境，從而走出一條綠色、低碳、安全的高質量發(fā)展之路。(作者：左前明 中國信達首席能源研究員;張地峰 中聞律師事務所高級顧問)