完善碳市場機(jī)制，倒逼煤電轉(zhuǎn)型與退出

2020年中國新增煤電機(jī)組超過3800萬千瓦，是世界其他地區(qū)新增煤電裝機(jī)的三倍多，在建和宣布上馬的機(jī)組總量約2.5億千瓦，若全部建成投產(chǎn)，不僅會給實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)增添很大阻力，還會進(jìn)一步增加煤電資產(chǎn)擱淺風(fēng)險(xiǎn)。

中國已明確提出二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，到2035年實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。“美麗中國”和“碳中和”目標(biāo)給中國未來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指明了方向，但以煤電為主的電力生產(chǎn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)不僅造成了嚴(yán)重的空氣污染，還給中國應(yīng)對氣候變化行動帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

中國二氧化硫排放總量的90%、氮氧化物排放總量的67% 、煙塵排放總量的70%和人為源大氣汞排放總量的40%均來自于燃煤。2019年火電行業(yè)的二氧化碳排放量約43.28億噸，在全國碳排放總量中的占比超過40%。

在碳目標(biāo)和空氣質(zhì)量目標(biāo)的強(qiáng)烈約束下，中國勢必要加速形成以高比例可再生能源電氣化為中心的電力系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)電力系統(tǒng)的綠色、低碳、安全、高效發(fā)展。在此大背景下，煤電行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型，乃至逐步加速退出已成歷史必然趨勢。

盡管如此，煤電及其上游煤炭行業(yè)提供了超過300萬個(gè)就業(yè)崗位，妥善處理受影響職工的就業(yè)安置、社會保障、勞動關(guān)系等問題，事關(guān)“六穩(wěn)”、“六保”和社會穩(wěn)定大局，必須高度重視。

01

嚴(yán)控煤電裝機(jī)，優(yōu)化煤電結(jié)構(gòu)

煤電作為基荷電源，保障著中國電力系統(tǒng)的穩(wěn)定安全運(yùn)行。但近些年來，由于電力需求增速放緩和清潔能源替代加速等因素，煤電機(jī)組利用小時(shí)數(shù)持續(xù)下降， 全國火電的平均利用小時(shí)數(shù)已從2013年5000多小時(shí)下降至2020年的4216小時(shí)。煤電利用小時(shí)數(shù)的持續(xù)走低直接導(dǎo)致煤電產(chǎn)能過剩、盈利能力下降，目前虧損面已接近50%。

與此同時(shí)，在新冠疫情的沖擊下，中國各地方政府為提振經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定就業(yè)，又逆勢上馬了一批煤電項(xiàng)目。統(tǒng)計(jì)表明，2020年中國新增煤電機(jī)組超過3800萬千瓦，是世界其他地區(qū)新增煤電裝機(jī)的三倍多，在建和宣布上馬的機(jī)組總量約2.5億千瓦，接近德國煤電總裝機(jī)的六倍。如果這些煤電全部建成投產(chǎn)，不僅會給實(shí)現(xiàn)碳目標(biāo)和空氣質(zhì)量目標(biāo)增添很大阻力，還會進(jìn)一步增加煤電資產(chǎn)擱淺風(fēng)險(xiǎn)。

因此，在“十四五”及更長遠(yuǎn)的未來，不應(yīng)再批準(zhǔn)新建煤電項(xiàng)目，同時(shí)合理安排在建機(jī)組進(jìn)度，力爭到2025年實(shí)現(xiàn)煤電裝機(jī)容量和煤耗總量達(dá)峰，分別為11.5億千瓦和12.9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

中國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，年均用電需求已從“十五”和“十一五”時(shí)期兩位數(shù)的增長下降至“十三五”時(shí)期的6.2%。煤電裝機(jī)規(guī)模的嚴(yán)格控制不會影響中國未來的供電安全。根據(jù)國網(wǎng)能源研究院、中電聯(lián)等多家研究機(jī)構(gòu)的預(yù)測，“十四五”時(shí)期年均用電需求將進(jìn)一步下降，年均增速降至4%－5%左右。

根據(jù)對“十四五”時(shí)期各電源年均新增裝機(jī)及發(fā)電量的預(yù)測（表1），中國每年的新增非煤機(jī)組可以提供約3000億千瓦時(shí)的清潔電力，再加上存量煤電機(jī)組的運(yùn)行優(yōu)化，將至少可以滿足4％以上的年新增電力需求。“十四五”的需求側(cè)資源總量可達(dá)1.5億千瓦，也能夠滿足電力系統(tǒng)3%－5%的尖峰負(fù)荷。此外還可通過適量發(fā)展抽水蓄能、源網(wǎng)測儲能，以及電網(wǎng)之間的優(yōu)化互濟(jì)等，滿足尖峰負(fù)荷需求。因此，“十四五”時(shí)期不用新增煤電也可保障供電安全，部分存量煤電甚至有望被清潔電力和需求側(cè)資源替代。

因此，中國有條件加快淘汰煤電落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)煤電結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級。對不符合環(huán)保、能耗、安全、技術(shù)等法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)政策要求的30萬千瓦及以下的煤電機(jī)組，應(yīng)實(shí)施強(qiáng)制關(guān)停；對超齡服役、扭虧無望、環(huán)保安全不達(dá)標(biāo)又無力投入改造的老小機(jī)組，應(yīng)主動關(guān)停；對西部、北部等落后煤電機(jī)組集中的區(qū)域，應(yīng)提高淘汰力度，并加大推進(jìn)其他機(jī)組的超低排放和節(jié)能改造力度。同時(shí)有序推進(jìn)該地區(qū)大型煤電基地集約高效開發(fā)，盡可能減少傳統(tǒng)的“風(fēng)火光打捆”特高壓輸送模式，大力發(fā)展“風(fēng)光水火儲一體化”和“源網(wǎng)荷儲一體化”的跨區(qū)消納模式，支持東中部負(fù)荷中心；對東中部等發(fā)達(dá)地區(qū)，不再新建煤電，加大清潔外電、本地可再生能源和需求側(cè)資源的開發(fā)利用，全力保障供電安全。

02

轉(zhuǎn)變煤電定位，增加電力系統(tǒng)靈活性

由于政策推動和可再生能源成本的不斷降低，中國可再生能源自“十二五”以來飛速發(fā)展。2020年風(fēng)電、光伏裝機(jī)已分別達(dá)2.8億千瓦和2.5億千瓦，風(fēng)電、光伏等新能源發(fā)電量占比也從2010年的1.1%上升到2020年9.5%。中國有豐富的可再生能源資源稟賦，預(yù)測到2025年，風(fēng)電、光伏可全面實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，可再生能源將成為能源消費(fèi)增量主體，并逐漸成為存量主體。

但在可再生能源的大規(guī)模并網(wǎng)消納的同時(shí)，電力系統(tǒng)靈活性不足的問題也在逐漸顯現(xiàn)。目前中國抽水蓄能、燃?xì)獾褥`活調(diào)節(jié)電源比重僅為6%，西北地區(qū)僅為0.9%。截至2019年底，“三北”地區(qū)完成火電靈活性改造機(jī)組約5800萬千瓦，不足“十三五”規(guī)劃目標(biāo)的30%。這導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的棄風(fēng)、棄光和棄水。2019年西北五省棄風(fēng)率高達(dá)8.7%，棄光率高達(dá)5.8%，全國約三分之二的新能源棄電量來自于西北地區(qū)，新能源消納形勢十分嚴(yán)峻。

未來中國應(yīng)通過加快推動存量煤電靈活性改造，發(fā)展氣電、抽水蓄能等靈活性資源，利用需求側(cè)資源、智能電網(wǎng)調(diào)度等手段提高電力系統(tǒng)的靈活調(diào)節(jié)能力，增加可再生能源的消納。

煤電作為中國目前最大的電力來源，在近中期仍是最重要的靈活性資源供應(yīng)主體。中國應(yīng)加快存量煤電靈活性改造，實(shí)現(xiàn)煤電從主體電源向調(diào)節(jié)性電源和應(yīng)急備用電源轉(zhuǎn)變。

為此，30萬－60萬千瓦亞臨界機(jī)組需實(shí)現(xiàn)大規(guī)模靈活性改造，承擔(dān)為電力系統(tǒng)提供靈活性的重任，逐步將具備條件的煤電機(jī)組最小出力降到20%以下，同時(shí)對部分機(jī)組進(jìn)行供熱改造，實(shí)現(xiàn)對小微熱電機(jī)組和燃煤鍋爐的替代。

30萬千瓦及以下排放達(dá)標(biāo)的小機(jī)組應(yīng)全力進(jìn)行供熱改造，主要提供供熱供氣功能并參與區(qū)域電網(wǎng)啟停調(diào)峰調(diào)頻。針對煤電企業(yè)缺乏改造積極性的現(xiàn)狀，中國應(yīng)深化電力體制改革，充分考慮不同區(qū)域和不同類型機(jī)組的改造投入、運(yùn)營成本等綜合因素，建立公平合理的輔助服務(wù)市場和容量市場，發(fā)揮市場在資源優(yōu)化配置中的決定作用，為煤電提供合理收益。以此激勵(lì)煤電機(jī)組靈活性改造，推動煤電由基荷電源向調(diào)節(jié)電源轉(zhuǎn)變，為可再生能源騰出發(fā)電空間。

煤電加速退出之后，中國應(yīng)加大布局氣電作為調(diào)峰電源，尤其在氣價(jià)承受能力強(qiáng)和用電負(fù)荷高的地區(qū)，以促進(jìn)風(fēng)電、光伏等新能源的消納；將抽水蓄能納入電力發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃之中，發(fā)揮其安全穩(wěn)定、大容量系統(tǒng)級儲能優(yōu)勢，以提高電力系統(tǒng)的靈活性。

受資源條件和經(jīng)濟(jì)性等因素的影響，中國靈活性調(diào)節(jié)資源發(fā)展規(guī)模有限，需求側(cè)資源必須成為系統(tǒng)靈活性的重要來源。根據(jù)國家電網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)，目前各級電網(wǎng)的負(fù)荷曲線尖峰化特征愈加明顯，高峰負(fù)荷持續(xù)時(shí)間較低，超過最大用電負(fù)荷95％的持續(xù)時(shí)間普遍低于24個(gè)小時(shí)。若通過建設(shè)煤電機(jī)組滿足其經(jīng)營區(qū)5%的峰值負(fù)荷需求，電廠及配套電網(wǎng)投資約4000億元，而通過發(fā)揮需求側(cè)資源滿足峰值負(fù)荷需求，投資規(guī)模僅約前者的十分之一。

03

發(fā)揮綠色金融作用，助推企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型

為應(yīng)對氣候變化帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，“棄煤”已成國際趨勢。目前已有包括德國、英國、荷蘭等30多個(gè)國家推出了“棄煤”時(shí)間表，包括歐盟、中國、日本、韓國在內(nèi)的多個(gè)主要碳排放國承諾在本世紀(jì)中葉左右實(shí)現(xiàn)碳中和。2020年，聯(lián)合國明確呼吁停止新建燃煤電廠。

在2020年新投運(yùn)的5000多萬千瓦的煤電裝機(jī)容量中，近80%位于中國。除中國以外的全球燃煤電廠規(guī)模連續(xù)第三年萎縮，2020年凈減少1720萬千瓦。由于煤電導(dǎo)致的環(huán)境治理和氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)逐年增高，世界銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等120多家具有全球影響力的銀行和保險(xiǎn)公司均已發(fā)布退出或限制在煤炭和煤電領(lǐng)域投資的政策和聲明，以最大程度地避免高額資產(chǎn)擱淺風(fēng)險(xiǎn)。

隨著氣候變化帶來的物理風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)加劇，中國正加速推進(jìn)綠色金融，金融企業(yè)也越來越關(guān)注所投資企業(yè)的環(huán)境、社會和公司治理（ESG）表現(xiàn)。綠色金融除了可以增加綠色產(chǎn)業(yè)的融資，更重要的是能識別和防范由于環(huán)境、氣候因素帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)，從而增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)和金融體系的穩(wěn)健性。

據(jù)清華大學(xué)綠色金融發(fā)展研究中心研究，在《巴黎協(xié)定》控溫2攝氏度情景所要求的能源轉(zhuǎn)型軌跡下，中國主要煤電企業(yè)的年度違約概率將從2020年的不到3%上升到2030年的24%左右。在人民銀行公開征求意見的《綠債項(xiàng)目支持目錄》2.0版本中，已去除了“清潔煤”相關(guān)內(nèi)容，表明國內(nèi)金融制度體系正在逐步對標(biāo)國際最佳標(biāo)準(zhǔn)，加大脫煤決心。央行2021年工作會議也再次強(qiáng)調(diào)綠色金融，將其作為落實(shí)碳中和與碳達(dá)峰的重大部署。

在此大背景下，中國金融機(jī)構(gòu)應(yīng)支持煤電行業(yè)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、環(huán)境治理和低碳轉(zhuǎn)型，提高自身綠色資產(chǎn)的配置，對沖高碳資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)明確各部門職責(zé)分工，將綠色金融的理念、標(biāo)準(zhǔn)、方法貫穿到項(xiàng)目盡調(diào)、審批、放款審核和存續(xù)期管理等全流程業(yè)務(wù)之中，逐步建立管理氣候環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的政策、制度和流程，對重點(diǎn)行業(yè)開展情景分析和壓力測試，并加強(qiáng)氣候環(huán)境的信息披露。

此外，國家也需通過金融扶持政策，引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)加大對綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的信貸融資力度，實(shí)行優(yōu)惠貸款利率政策，即通過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和金融資源配置，推動煤電企業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

04

完善碳市場機(jī)制，倒逼煤電轉(zhuǎn)型與退出

碳市場作為一項(xiàng)以市場手段為主的氣候政策工具，一邊可以設(shè)定總量限制來控制碳排放上限，另一邊可以通過碳定價(jià)和交易機(jī)制降低企業(yè)減排成本，同時(shí)促進(jìn)企業(yè)提高能效、投資開發(fā)綠色低碳技術(shù)，加快經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型。

歐盟碳市場（EU ETS）作為全球規(guī)模最大的碳市場，實(shí)行的是自上而下的絕對總量控制，并逐年減少配額供應(yīng)量。目前除少數(shù)東歐國家外，電力行業(yè)全部采用拍賣的方式進(jìn)行配額分配，以持續(xù)推動電力行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。目前歐盟碳市場配額價(jià)格維持在30歐元/tCO2e左右，碳價(jià)傳遞給了電力批發(fā)價(jià)格，作為歐盟最大的兩個(gè)煤電消費(fèi)國德國和波蘭，其電力市場批發(fā)價(jià)格與碳配額價(jià)格的相關(guān)性分別高達(dá)75%和79%，直接推高了煤電的發(fā)電成本，改變了電廠的調(diào)度順序。

在碳市場的作用下，2019年歐盟溫室氣體排放總量較1990年下降了24%，提前完成了2020年20%的減排目標(biāo)。這其中，電力部門的溫室氣體下降最快，減少了約35%。

2021年1月5日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，涉及2225家發(fā)電行業(yè)的重點(diǎn)排放單位，標(biāo)志著中國碳市場的正式啟動。“十四五”時(shí)期，中國應(yīng)不斷完善發(fā)電行業(yè)的碳市場交易機(jī)制，以市場化的手段倒逼煤電的轉(zhuǎn)型與退出。在近中期，碳市場交易機(jī)制要加速運(yùn)營時(shí)間長、效率低、落后的小機(jī)組的淘汰和關(guān)停，在中遠(yuǎn)期通過逐步提升碳市場的價(jià)格，迫使煤電轉(zhuǎn)變角色定位，由基礎(chǔ)電量提供者逐步轉(zhuǎn)變成調(diào)峰電量的提供者，并退出歷史舞臺。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中國應(yīng)盡早實(shí)施碳排放絕對總量控制，對發(fā)電行業(yè)的碳排放進(jìn)行嚴(yán)格控制，推動發(fā)電行業(yè)碳排放盡早達(dá)峰。其次，中國需轉(zhuǎn)變配額的分配方式，引入拍賣的方式，逐步降低免費(fèi)配額的分配，提升碳市場價(jià)格，強(qiáng)化煤電企業(yè)的減排壓力與動力，但同時(shí)要注重保障碳價(jià)的合理與穩(wěn)定，有效管控市場風(fēng)險(xiǎn)，以成本效益最優(yōu)的方式實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

此外，中國還需不斷完善碳市場的基礎(chǔ)建設(shè)工作，建立健全法律法規(guī)，明確各部門管理職能，加強(qiáng)排放數(shù)據(jù)的核查，構(gòu)建有效的監(jiān)管體系和信息披露制度，對未履行監(jiān)測、報(bào)告、核查、履約等行為加大獎懲力度，并加強(qiáng)社會監(jiān)督。

未來，還應(yīng)逐步將其他非電高耗能行業(yè)、銀行和基金等金融機(jī)構(gòu)納入碳市場之中，多元化市場主體，活躍市場交易，增強(qiáng)市場流動性，推進(jìn)建成一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的全國碳市場，并做好與可再生能源消納責(zé)任制、大氣污染控制、能源消費(fèi)總量控制等政策協(xié)同和融合，以減少政策之前負(fù)面的相互影響，形成合力共同推動中國的能源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

作為首批被納入全國碳市場的煤電企業(yè)，應(yīng)根據(jù)新形勢下的新要求，在思想和行動上高度重視全國碳市場建設(shè)，做好參與碳市場的準(zhǔn)備工作，并積極協(xié)助主管部門完善相關(guān)政策和技術(shù)法規(guī)。05

強(qiáng)調(diào)公正轉(zhuǎn)型，保障社會穩(wěn)定

之所以強(qiáng)調(diào)公正轉(zhuǎn)型，是因?yàn)殡S著企業(yè)的清潔轉(zhuǎn)型和科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)社會的低碳可持續(xù)發(fā)展，很多新興產(chǎn)業(yè)會蓬勃發(fā)展，帶來大量新增就業(yè)機(jī)會，但這同時(shí)會導(dǎo)致很多傳統(tǒng)行業(yè)走向衰退和沒落，職工面臨失業(yè)。

有關(guān)研究表明，綜合考慮直接就業(yè)、間接就業(yè)以及脫硫、脫氮、“上大壓小”、超低排放等因素，2002年以前投產(chǎn)的煤電機(jī)組平均每萬千瓦裝機(jī)容量的就業(yè)人數(shù)為6.03人，而這一數(shù)字在2010年以后僅為2.3人。煤電行業(yè)在轉(zhuǎn)型進(jìn)程中受影響的人數(shù)約在45萬－50萬人之間。而延伸到煤電的上游行業(yè)煤炭行業(yè)之后，這一影響更大，煤炭行業(yè)的就業(yè)人數(shù)已從2013年的峰值水平530萬人下降到了2020年的260多萬人。

因此，作為傳統(tǒng)高耗能、勞動密集型的煤電和煤炭行業(yè)，在能源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、需求下滑、“去產(chǎn)能”政策、科技進(jìn)步等因素的影響下，面臨著前所未有的就業(yè)壓力。妥善處理受影響職工的就業(yè)安置、社會保障、勞動關(guān)系等問題，事關(guān)“六穩(wěn)”、“六保”的實(shí)現(xiàn)和社會穩(wěn)定大局。

因此，國家需對過度依賴煤電和煤炭資源的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)等政策支持力度，給予稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼，妥善做好淘汰職工再培訓(xùn)、再就業(yè)的引導(dǎo)和幫扶，積極創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。煤電和煤炭企業(yè)則需實(shí)施包括鼓勵(lì)企業(yè)內(nèi)部分流、促進(jìn)轉(zhuǎn)崗再就業(yè)、內(nèi)部退養(yǎng)、公益性崗位兜底等一系列應(yīng)對措施，減緩就業(yè)壓力，保障職工基本權(quán)益。

06

結(jié)語

在建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)“3060”碳目標(biāo)的指引下，中國已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展階段，需要全面貫徹新的發(fā)展理念，構(gòu)建新的發(fā)展格局。“十四五”時(shí)期，考慮到中國還有超過1億千瓦的在建和核準(zhǔn)未建煤電機(jī)組，除技術(shù)儲備和示范工程項(xiàng)目外，未來不應(yīng)再核準(zhǔn)新的商用煤電機(jī)組，并努力再淘汰5000萬千瓦以上的落后煤電機(jī)組，力爭到2025年實(shí)現(xiàn)煤電裝機(jī)容量和煤耗總量達(dá)峰，分別為11.5億千瓦和12.9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，以推動電力行業(yè)碳排放提前達(dá)峰，為其他高排放、轉(zhuǎn)型困難的工業(yè)部門騰出減排空間，助力實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量和“3060”碳目標(biāo)。

與此同時(shí)，應(yīng)增加綠色投資、推進(jìn)綠色就業(yè)，將應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境治理作為引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要考量因素，重點(diǎn)放在新能源、儲能、需求側(cè)資源、智能電網(wǎng)等新基建領(lǐng)域，堅(jiān)定走綠色復(fù)蘇之路，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。