小水電站如何退出和補(bǔ)償

小水電站清理退出是近幾年水電開(kāi)發(fā)領(lǐng)域常見(jiàn)的問(wèn)題。

2015年環(huán)保部等十部委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)〔2015〕57號(hào)，以下稱“57號(hào)文”），明確規(guī)定水電開(kāi)發(fā)活動(dòng)及取水權(quán)要退出自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)。

2018年12月6日，水利部等4部委發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改工作的意見(jiàn)》（水電〔2018〕312號(hào)，以下稱“312號(hào)文”），要求長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶10個(gè)省份糾正中央環(huán)境保護(hù)督察、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況審計(jì)等發(fā)現(xiàn)的小水電違規(guī)建設(shè)、影響生態(tài)環(huán)境等突出問(wèn)題，開(kāi)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題清理整改工作。

自此，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電退出和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省的小水電專項(xiàng)整治工作紛紛展開(kāi)。

必須認(rèn)識(shí)到，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電退出以及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電專項(xiàng)清理整治有著特殊的時(shí)代背景。黨的十八大確立了“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，強(qiáng)調(diào)要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度。

2016年初，習(xí)近平總書(shū)記在重慶主持召開(kāi)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，提出“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略定位和“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，要求要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，造成生態(tài)環(huán)境破壞的小水電退出自然保護(hù)區(qū)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，符合我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明強(qiáng)國(guó)的基本要求。

但是，按照目前的政策及實(shí)踐情況，小水電退出自然保護(hù)區(qū)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是否要搞“一刀切”？小水電退出的應(yīng)遵循什么程序？這些問(wèn)題已經(jīng)成為小水電清理整治中政府部門(mén)和項(xiàng)目業(yè)主最為關(guān)心的問(wèn)題。

一、小水電退出的法律和政策依據(jù)

小水電作為一種清潔的可再生能源，自改革開(kāi)放以來(lái)在我國(guó)得到快速發(fā)展，但與此同時(shí)，由于規(guī)劃和管理的滯后，一些地區(qū)不斷出現(xiàn)因小水電開(kāi)發(fā)導(dǎo)致生態(tài)破壞的現(xiàn)象，小水電發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾不斷凸顯?；诖?，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和政策文件，對(duì)小水電的發(fā)展進(jìn)行規(guī)范和限制。

1994年頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》中規(guī)定，“在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他項(xiàng)目，其污染物排放不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物排放超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理；造成損害的，必須采取補(bǔ)救措施”。

2006年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《關(guān)于有序開(kāi)發(fā)小水電切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的通知》（環(huán)發(fā)〔2006〕93號(hào)）中規(guī)定，“對(duì)部分生態(tài)脆弱地區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)，要根據(jù)功能定位，對(duì)小水電資源實(shí)行限制開(kāi)發(fā)；對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)及其他具有特殊保護(hù)價(jià)值的地區(qū)，原則上禁止開(kāi)發(fā)小水電資源”。

2015年環(huán)保部等十部委發(fā)布的57號(hào)文中規(guī)定，對(duì)在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)違法開(kāi)展的水電開(kāi)發(fā)活動(dòng)，要立即予以關(guān)?；蜿P(guān)閉，限期拆除，并實(shí)施生態(tài)恢復(fù)；對(duì)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已存在的合法取水權(quán)，以及自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之后各項(xiàng)手續(xù)完備且已征得保護(hù)區(qū)主管部門(mén)同意設(shè)立的取水權(quán)，要分類提出差別化的補(bǔ)償和退出方案，在保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益的前提下，依法退出自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)。

2018年水利部等4部委印發(fā)的312號(hào)文中規(guī)定，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電整治中以下情形屬于退出類小水電：

一是位于自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)或緩沖區(qū)內(nèi)的（未分區(qū)的自然保護(hù)區(qū)視為核心區(qū)和緩沖區(qū)），但在其批準(zhǔn)設(shè)立前合法合規(guī)建設(shè)、不涉及自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)且具有防洪、灌溉、供水等綜合利用功能又對(duì)生態(tài)環(huán)境影響小的，可以限期（原則上不得超過(guò)2022年）退出；

二是自2003年9月1日《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施后未辦理環(huán)評(píng)手續(xù)違法開(kāi)工建設(shè)且生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的；

三是自2013年以來(lái)未發(fā)電且生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的；

四是大壩已鑒定為危壩，嚴(yán)重影響防洪安全，重新整改又不經(jīng)濟(jì)的；

五是縣級(jí)以上人民政府及其部門(mén)文件明確要求退出而未執(zhí)行到位的。

2020年12月26日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，將于2021年3月1日施行的《長(zhǎng)江保護(hù)法》更是將長(zhǎng)江流域小水電的清理和整改工作上升到了法律層面。該法第二十三條第二款規(guī)定：“對(duì)長(zhǎng)江流域已建小水電工程，不符合生態(tài)保護(hù)要求的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織分類整改或者采取措施逐步退出。”

二、小水電退出應(yīng)該科學(xué)評(píng)估、分類處置

最近幾年，隨著小水電清理整治工作的開(kāi)展，我國(guó)小水電被某些輿論打上“破壞生態(tài)”標(biāo)簽，一刀切的被強(qiáng)令關(guān)停整改或退出。但這一現(xiàn)象實(shí)際上是與我國(guó)有關(guān)小水電發(fā)展的法律政策規(guī)定相矛盾的，已在相當(dāng)多地方造成了嚴(yán)重的法律問(wèn)題和民生問(wèn)題。

如上所述，因生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，國(guó)家近年來(lái)對(duì)小水電的發(fā)展做了規(guī)范和限制，但不可否認(rèn)小水電作為一種世界公認(rèn)的清潔的可再生能源，其建設(shè)和發(fā)展對(duì)于解決我國(guó)廣大農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的用電需求，緩解電力供需矛盾，提高防洪抗旱、調(diào)控水資源能力，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要?dú)v史和現(xiàn)實(shí)作用。因此，我國(guó)法律法規(guī)和相關(guān)政策對(duì)發(fā)展小水電總體上還是支持鼓勵(lì)的。

《水法》第二十六條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)、利用水能資源。在水能豐富的河流，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地進(jìn)行多目標(biāo)梯級(jí)開(kāi)發(fā)。建設(shè)水力發(fā)電站，應(yīng)當(dāng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，兼顧防洪、供水、灌溉、航運(yùn)、竹木流放和漁業(yè)等方面的需要。”

《電力法》第四十八條規(guī)定：“國(guó)家提倡農(nóng)村開(kāi)發(fā)水能資源，建設(shè)中、小型水電站，促進(jìn)農(nóng)村電氣化。國(guó)家鼓勵(lì)和支持農(nóng)村利用太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)崮?/strong>、生物質(zhì)能和其他能源進(jìn)行農(nóng)村電源建設(shè)，增加農(nóng)村電力供應(yīng)。”

《可再生能源法》第四條規(guī)定：“國(guó)家將可再生能源的開(kāi)發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，通過(guò)制定可再生能源開(kāi)發(fā)利用總量目標(biāo)和采取相應(yīng)措施，推動(dòng)可再生能源市場(chǎng)的建立和發(fā)展。國(guó)家鼓勵(lì)各種所有制經(jīng)濟(jì)主體參與可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，依法保護(hù)可再生能源開(kāi)發(fā)利用者的合法權(quán)益。”

國(guó)家發(fā)改委公布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》中均規(guī)定“水力發(fā)電”屬于鼓勵(lì)類項(xiàng)目，并未區(qū)分大中型水電站和小水電站。直至《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年本）》才調(diào)整為“大中型水力發(fā)電及抽水蓄能電站”屬于鼓勵(lì)類項(xiàng)目，將小水電排除在外。

綜上，鑒于小水電在發(fā)電、防洪、抗旱、供水、生態(tài)方面的價(jià)值，將小水電發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相對(duì)立是不可取的，小水電建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中存在的環(huán)境污染以及漁業(yè)資源的保護(hù)問(wèn)題，完全可以通過(guò)管理的、技術(shù)的、工程的手段得到解決。而且小水電退出涉及水電開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行，牽涉地方政府及各部門(mén)、小水電項(xiàng)目業(yè)主、用電、用水單位等多個(gè)主體。

在小水電清理整改過(guò)程中，要求小水電一律退出，顯然既不符合法律政策要求，也不符合實(shí)際情況。各地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“一站一策”的原則，對(duì)每個(gè)小水電進(jìn)行科學(xué)評(píng)估、分類管理，并在此基礎(chǔ)上做出保留、整改、退出等不同處置。

1、自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的小水電退出

自然保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電根據(jù)保護(hù)區(qū)功能分區(qū)的不同，可以分為兩類，一類是位于核心區(qū)、緩沖區(qū)范圍內(nèi)的；另一類是位于試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)的。

首先，在試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)的已建成小水電站不需要退出。

第一，根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，核心區(qū)、緩沖區(qū)不能有建設(shè)項(xiàng)目，試驗(yàn)區(qū)允許建設(shè)和保留符合排污標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目；

第二，2015年十部委的57號(hào)文僅規(guī)定，對(duì)在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)違法開(kāi)展的水電開(kāi)發(fā)活動(dòng)，要立即予以關(guān)?；蜿P(guān)閉，限期拆除，并實(shí)施生態(tài)恢復(fù)，并未要求試驗(yàn)區(qū)內(nèi)小水電退出；

第三，2018年312號(hào)文亦僅規(guī)定核心區(qū)緩沖區(qū)的小水電必須退出，對(duì)試驗(yàn)區(qū)的則規(guī)定可以限期退出。

綜上，筆者認(rèn)為，在自然保護(hù)區(qū)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)的小水電，并不屬于必須強(qiáng)制退出的情形，只要符合排污標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境影響小的，可以繼續(xù)保留運(yùn)營(yíng)。

其次，在自然保護(hù)區(qū)設(shè)定之前已經(jīng)合法存在的小水電，目前處于核心區(qū)、緩沖區(qū)范圍內(nèi)，可以繼續(xù)保留不退出。

雖然2018年312號(hào)文規(guī)定，位于核心區(qū)、緩沖區(qū)范圍內(nèi)的在自然保護(hù)區(qū)設(shè)定之前已經(jīng)合法存在的小水電同樣需要退出。

但2020年2月10日發(fā)布的《自然資源部國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》（自然資函〔2020〕71號(hào)）中規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)原核心區(qū)和原緩沖區(qū)有以下情況，可調(diào)整為一般控制區(qū)：自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前就存在的合法水利水電等設(shè)施；歷史文化名村、少數(shù)民族特色村寨和重要人文景觀合法建筑，包括有歷史文化價(jià)值的遺址遺跡、寺廟、名人故居、紀(jì)念館等有紀(jì)念意義的場(chǎng)所。

可見(jiàn)，自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已經(jīng)存在合法小水電的，可以將其原來(lái)的核心區(qū)和緩沖區(qū)調(diào)整為一般控制區(qū)（即試驗(yàn)區(qū)），按照試驗(yàn)區(qū)管理標(biāo)準(zhǔn)，其范圍內(nèi)的小水電不再屬于強(qiáng)制退出的情形。

再次，在自然保護(hù)區(qū)設(shè)定之后合法建設(shè)的小水電，目前處于核心區(qū)、緩沖區(qū)范圍內(nèi)，按照政策必須要退出，但應(yīng)當(dāng)給予公平合理的補(bǔ)償。

2、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的小水電退出

根據(jù)312號(hào)文精神，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電的具體整改類型包括退出、保留和整改三類。其中五種情形下的小水電被列入了退出類：自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)或緩沖區(qū)內(nèi)的、未辦理環(huán)評(píng)手續(xù)違法開(kāi)工建設(shè)且生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的、自2013年以來(lái)未發(fā)電且生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的、大壩已鑒定為危壩以及原來(lái)明確要求退出而未執(zhí)行到位的。

首先，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)或緩沖區(qū)內(nèi)的小水電退出問(wèn)題上文已做分析，此處不再贅述。

其次，環(huán)評(píng)手續(xù)缺失的小水電，并不是必須退出。根據(jù)312號(hào)文件，環(huán)評(píng)手續(xù)缺失的小水電，只有在同時(shí)符合“生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重”的條件下，才屬于必須退出的行列。如果小水電本身沒(méi)有造成生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的后果，僅僅是缺失環(huán)評(píng)手續(xù)的，則應(yīng)當(dāng)可以再補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，完善項(xiàng)目建設(shè)審批文件后予以保留。

再次，2013年以來(lái)未實(shí)際發(fā)電的小水電，并不是必須退出。根據(jù)312號(hào)文件，自2013年以來(lái)未實(shí)際發(fā)電的小水電，同樣只有在同時(shí)符合“生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重”的條件下，才屬于必須退出的行列。

第四，大壩已鑒定為危壩，嚴(yán)重影響防洪安全，重新整改又不經(jīng)濟(jì)的。此種情形屬于基于安全生產(chǎn)管理的要求而退出，即使沒(méi)有專項(xiàng)清理整治行動(dòng)，也屬于應(yīng)當(dāng)退出的情形。

第五，縣級(jí)以上人民政府及其部門(mén)文件明確要求退出而未執(zhí)行到位的。筆者理解，此種情形屬于歷史遺留問(wèn)題，早就應(yīng)該退出而沒(méi)有退出，即使沒(méi)有專項(xiàng)整治行動(dòng)，也應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府部門(mén)文件而退出。

3、小水電退出中造成“生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞”的認(rèn)定須經(jīng)評(píng)估鑒定

312號(hào)文規(guī)定的第二、第三類需要退出的小水電，均包括“生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重”的條件。筆者認(rèn)為，認(rèn)定小水電導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，必須由專業(yè)的評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)做出評(píng)估鑒定結(jié)論，而不能由某個(gè)機(jī)構(gòu)或者某個(gè)個(gè)人隨意認(rèn)定。

第一，應(yīng)當(dāng)由具有相應(yīng)資質(zhì)的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人員出具鑒定意見(jiàn)；

第二，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重評(píng)估鑒定需要按照原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱》（見(jiàn)附件1）和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 損害調(diào)查》的技術(shù)規(guī)范進(jìn)行；

第三，生態(tài)環(huán)境破壞評(píng)估鑒定應(yīng)當(dāng)采用原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第II版）》推薦的評(píng)估方法。

第四，生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估鑒定的結(jié)論應(yīng)當(dāng)是“生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重”。

三、小水電退出行為的法律性質(zhì)

根據(jù)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》和《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）》的規(guī)定，我國(guó)水電站項(xiàng)目采用的是核準(zhǔn)制，經(jīng)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批同意后方可進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。

《行政許可法》第十二條中規(guī)定，“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”可以設(shè)立行政許可。

《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》第七條第二款規(guī)定：“項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行的核準(zhǔn)是行政許可事項(xiàng)，實(shí)施行政許可所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由本級(jí)財(cái)政予以保障。”

據(jù)此，政府機(jī)關(guān)對(duì)于小水電開(kāi)發(fā)建設(shè)的審批行為實(shí)質(zhì)上屬于行政許可，其依據(jù)相關(guān)政策規(guī)定要求經(jīng)依法審批建設(shè)的小水電予以退出的行為實(shí)質(zhì)上屬于消滅依法設(shè)立的行政許可。

根據(jù)我國(guó)《行政許可法》的規(guī)定，行政許可消滅的情形主要包括注銷、吊銷、撤銷、撤回等。而結(jié)合小水電退出的實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，小水電退出主要涉及的是行政許可的撤銷和撤回兩種情形。

所謂行政許可的撤銷是指由于行政許可在其成立時(shí)存在違法狀態(tài)而被有權(quán)機(jī)關(guān)予以廢除的情形。根據(jù)《行政許可法》和原國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布的《撤回、撤銷、注銷、吊銷行政許可的適用規(guī)則》，其適用的前提是行政機(jī)關(guān)違法作出行政許可或者行政相對(duì)人違法取得行政許可，適用情形主要包括行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、超越職權(quán)、違反程序作出行政許可以及被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可。

所謂行政許可的撤回是指因情勢(shì)變更，行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要收回已頒發(fā)行政許可的情形。根據(jù)《行政許可法》和原國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布的《撤回、撤銷、注銷、吊銷行政許可的適用規(guī)則》，其適用前提是行政相對(duì)人合法取得行政許可，適用情形主要包括行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，且必須是為了公共利益的需要。

小水電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中，除了項(xiàng)目立項(xiàng)核準(zhǔn)屬于行政許可外，還涉及取水、環(huán)評(píng)、安全等行政許可，其中取水行政許可設(shè)定的取水權(quán)屬于用益物權(quán)，該行政許可的撤銷或者撤回，必然導(dǎo)致取水權(quán)的滅失，損害小水電業(yè)主的取水權(quán)權(quán)益。

四、小水電退出的正當(dāng)程序

如上所述，小水電退出實(shí)質(zhì)上屬于行政許可的撤銷或撤回。具體而言，在小水電的退出過(guò)程，若行政機(jī)關(guān)認(rèn)為小水電項(xiàng)目業(yè)主在取得審批手續(xù)的過(guò)程中存在違法行為，則小水電退出應(yīng)適用行政許可撤銷的相關(guān)規(guī)定；若小水電項(xiàng)目業(yè)主是合法取得的審批手續(xù)，則小水電退出應(yīng)適用行政許可撤回的相關(guān)規(guī)定。但遺憾的是，我國(guó)《行政許可法》對(duì)于行政許可撤銷或撤回的程序均未做規(guī)定，這使得小水電的退出缺少明確的法律程序以供遵循。但筆者認(rèn)為，這并不意味著行政機(jī)關(guān)可以以此為由而恣意行政。國(guó)務(wù)院于2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確把“程序正當(dāng)”作為依法行政的基本要求之一，要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，注意聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)，嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》中也明確提出，要完善行政執(zhí)法程序，健全行政執(zhí)法調(diào)查取證、告知、罰沒(méi)收入管理等制度?？梢?jiàn)，無(wú)論我國(guó)法律有無(wú)具體的程序規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)都有著程序正當(dāng)?shù)牧x務(wù)性要求。

最高人民法院的相關(guān)裁判文書(shū)中也體現(xiàn)了這一觀點(diǎn)，如（2020）最高法行申7018號(hào)、（2017）最高法行申283號(hào)、（2016）最高法行申4765號(hào)案件中，最高院均認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在撤回行政許可過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵行一定的正當(dāng)程序，包括告知、聽(tīng)取當(dāng)事人陳述或申辯、行政聽(tīng)證等。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)撤銷或者撤回行政許可具體需要遵循哪些正當(dāng)程序的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，雖然我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法，但各地在具體實(shí)踐的基礎(chǔ)上早就有大量的行政程序性規(guī)定散見(jiàn)于各類法規(guī)和規(guī)范性文件中，部分省市還結(jié)合自身實(shí)際制定了詳細(xì)的行政程序法規(guī)或政府規(guī)章，如《江蘇省行政程序規(guī)定》《浙江省行政程序辦法》《山東省行政程序規(guī)定》《湖南省行政程序規(guī)定》等。因此，參考和借鑒這些已有的成熟先例，我國(guó)行政許可撤銷和撤回的具體程序應(yīng)包括以下內(nèi)容：

1、調(diào)查。行政機(jī)關(guān)擬撤銷或撤回行政許可，需要查明事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)合法、全面、客觀、及時(shí)開(kāi)展調(diào)查，收集相關(guān)證據(jù)。

2、告知。行政機(jī)關(guān)在做出撤銷或撤回行政許可的決定前，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知當(dāng)事人擬作出行政決定的事實(shí)、理由、依據(jù)和決定內(nèi)容，以及其享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)，并充分聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯。

3、聽(tīng)證。由于行政許可的撤銷和撤回涉及到剝奪被許可人的相關(guān)權(quán)利，且涉及的利益一般較大，因此，應(yīng)當(dāng)賦予被許可人要求聽(tīng)證的權(quán)利。被許可人在規(guī)定期限內(nèi)提出聽(tīng)證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證，并制作聽(tīng)證筆錄。

4、做出撤銷或撤回行政許可的決定。行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律和相關(guān)證據(jù)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)撤銷或撤回行政許可的，必須做出書(shū)面決定，并且依法送達(dá)被許可人。上述決定應(yīng)當(dāng)列明作出決定的事實(shí)、依據(jù)、理由和履行程序的情況，并且明確告知被許可人享有行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。