關(guān)于全國統(tǒng)一電力市場框架體系的思考

新一輪電力體制改革以來，我國電力市場化交易方式不斷豐富，市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，八個電力現(xiàn)貨試點市場陸續(xù)開展了長周期結(jié)算試運行，市場交易體系基本形成，我國電力市場化改革和建設(shè)取得了顯著成效。但隨著改革不斷深入，一些制約我國電力市場健康可持續(xù)發(fā)展的深層次、根本性、全局性問題仍未得到有效解決，如電力市場頂層設(shè)計缺失，框架體系、實施路徑尚不清晰。因此，吸收借鑒國外成熟經(jīng)驗，充分考慮我國實際情況，遵循市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律和電力發(fā)展基本規(guī)律，全面務(wù)實地思考和研究有關(guān)問題，在我國已有電力市場建設(shè)基礎(chǔ)上優(yōu)化完善并進(jìn)一步系統(tǒng)化、科學(xué)化，提出具有中國特色的電力市場頂層設(shè)計方案已成為亟待解決的問題。

全國統(tǒng)一電力市場的概念及推進(jìn)情況

統(tǒng)一市場的內(nèi)涵與主要特征

所謂統(tǒng)一市場，指在一國（或多國、或區(qū)域）范圍內(nèi)，基于社會分工和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)形成的各地區(qū)市場相互開放、規(guī)則統(tǒng)一、公平競爭、通達(dá)順暢的市場體系。在統(tǒng)一市場中，市場機(jī)制在資源配置中起決定性作用，市場壁壘基本消除，生產(chǎn)者自主經(jīng)營、平等競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家，統(tǒng)一市場是市場機(jī)制發(fā)揮作用、經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定運行、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。

概括起來，相對完善的統(tǒng)一市場具備以下衡量標(biāo)準(zhǔn)或主要特征：一是市場的開放性。在統(tǒng)一市場內(nèi)，各地區(qū)市場之間相互開放、緊密聯(lián)系，市場準(zhǔn)入、商品和要素流動沒有地域之間的限制和封鎖，并與外部市場相互連通。二是規(guī)則的一致性。在統(tǒng)一市場內(nèi)，具有統(tǒng)一的市場運營規(guī)則、監(jiān)管制度，為所有市場主體、商品和要素流動提供公開、公正、公平的市場環(huán)境。三是競爭的公平性。在統(tǒng)一市場內(nèi)，所有市場主體自主決策、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，具有平等獲得生產(chǎn)要素、資源的權(quán)利和機(jī)會，在公開透明的市場規(guī)則下平等地參與市場競爭。四是商品的流動性。在統(tǒng)一市場內(nèi)，商品和要素在比較利益基礎(chǔ)上具有自由流動的內(nèi)生動力，自主界定其流動范圍，同時具有相應(yīng)的流通基礎(chǔ)設(shè)施條件，能夠保證在更大的空間范圍內(nèi)通達(dá)順暢地自由流動。五是價格的市場性。在統(tǒng)一市場內(nèi)，能由市場形成的價格都由市場供求關(guān)系決定，價格能及時、準(zhǔn)確地反映市場供求關(guān)系變化，政府不對其行政干預(yù)。

根據(jù)我國統(tǒng)一開放的社會主義市場體系整體發(fā)展要求，近年來，我國煤炭、石油、天然氣等各類能源產(chǎn)品都在逐步推進(jìn)全國統(tǒng)一市場建設(shè)，取得了積極成效。電力行業(yè)是支撐我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力市場是全國統(tǒng)一市場體系的重要組成部分，建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場可以為電力商品和生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置創(chuàng)造條件，使經(jīng)濟(jì)保持活力和效率。

全國統(tǒng)一電力市場的概念

20世紀(jì)初，國內(nèi)就已經(jīng)有學(xué)者提出“全國電力市場”的概念并引發(fā)學(xué)術(shù)界討論。2002年第一輪電力體制改革啟動，《電力體制改革方案》（國發(fā)〔2002〕5號）中，基于“大部分地區(qū)形成了跨省的區(qū)域性高電壓等級的主網(wǎng)架”、“省際之間市場壁壘阻礙了跨省電力市場的形成和電力資源的優(yōu)化配置”的現(xiàn)實情況，首次提出依托區(qū)域電網(wǎng)“初步建立競爭、開放的區(qū)域電力市場”，但并未提及全國統(tǒng)一電力市場的相關(guān)表述。2015年新一輪電力體制改革啟動，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）明確提出“在全國范圍內(nèi)逐步形成競爭充分、開放有序、健康發(fā)展的市場體系”。配套文件《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實施意見》（發(fā)改經(jīng)體〔2015〕2752號）中，提出“電力市場分為區(qū)域和?。▍^(qū)、市）電力市場，區(qū)域電力市場包括在全國較大范圍內(nèi)和一定范圍內(nèi)資源優(yōu)化配置的電力市場”。相較于第一輪電力體制改革，新一輪電力體制改革的“區(qū)域電力市場”范圍更加擴(kuò)大，概念也更接近于“全國統(tǒng)一電力市場”。

全國統(tǒng)一電力市場推進(jìn)情況

2020年以來，國家密集出臺了一系列推進(jìn)全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)的政策文件。2月，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨立規(guī)范運行的實施意見》（發(fā)改體改〔2020〕234號），首次明確提出“推動全國范圍內(nèi)市場融合發(fā)展，加快統(tǒng)一電力市場建設(shè)，促進(jìn)電力資源在更大范圍優(yōu)化配置”。“2022年底前，實現(xiàn)京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)交易機(jī)構(gòu)的相互融合，初步形成適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求的電力市場”。“2025年底前，基本建成全國統(tǒng)一的電力交易組織體系”。5月全國兩會上，國家發(fā)改委作《關(guān)于2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃草案的報告》，提出“建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場”的工作任務(wù)，全國統(tǒng)一電力市場明確作為我國電力市場改革方向加快推進(jìn)實施。12月，國務(wù)院新聞辦公室召開新聞發(fā)布會發(fā)布《新時代的中國能源發(fā)展》白皮書，提出“積極推進(jìn)全國統(tǒng)一電力市場和全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)”。

全國統(tǒng)一電力市場基礎(chǔ)條件

我國能源供需逆向分布和清潔能源快速發(fā)展的基本國情，決定了能源資源需要在全國范圍內(nèi)流通和配置。我國能源資源供給與能源需求分布不均衡，大型煤炭基地主要分布在西部地區(qū)，風(fēng)光資源大部分分布在“三北”地區(qū)，水能資源主要集中在西南地區(qū)，而用電負(fù)荷主要位于中東部和南方地區(qū)，這種能源資源與負(fù)荷需求逆向分布的稟賦決定了東西部地區(qū)存在巨大的能源互補(bǔ)特性。此外，近年來，我國清潔能源發(fā)展不平衡、不充分的矛盾日益突顯，清潔能源消納問題突出，存在較為明顯的地域集中分布特征，棄風(fēng)、棄光主要集中在新疆、甘肅和內(nèi)蒙古等西部地區(qū)，棄水主要集中在西南的四川、云南地區(qū)。要從根本上解決問題，必須建立大范圍特別是全國范圍內(nèi)的電力市場，實現(xiàn)電力資源自由流通和優(yōu)化配置。

我國電網(wǎng)中長期發(fā)展形態(tài)及格局，決定了區(qū)域電力市場在我國電力市場體系中發(fā)揮核心作用。長久以來，我國形成東北、華北、西北、西南（川渝藏）、華中、華東、南方七大區(qū)域電網(wǎng)格局，區(qū)域間相對獨立，大多通過直流線路異步互聯(lián)?；诖宋锢砑軜?gòu)，形成了七大區(qū)域電力市場，這是一個長期的歷史發(fā)展過程，是根據(jù)資源配置需求而自然發(fā)展形成，也符合電網(wǎng)分區(qū)平衡的物理規(guī)律。中長期看，西北電網(wǎng)以火電為主，風(fēng)、光資源豐富，西南（川渝藏）電網(wǎng)以水電為主，兩網(wǎng)具有互補(bǔ)特性，加強(qiáng)互聯(lián)可實現(xiàn)風(fēng)光水火多能互濟(jì)；其他相鄰區(qū)域電網(wǎng)電源結(jié)構(gòu)類似，通過加強(qiáng)電網(wǎng)互聯(lián)來優(yōu)化資源配置需求不大。總體來看，我國將繼續(xù)維持七大區(qū)域電網(wǎng)相對獨立的格局不變，區(qū)域間大多通過直流輸電和背靠背互聯(lián)方式實現(xiàn)余缺互劑。

我國行政管理體制和財稅體制、電力發(fā)展規(guī)劃、電價體系、電力供應(yīng)和安全生產(chǎn)等均按省實施管理，決定了省級電力市場在我國電力市場體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。省級政府是我國現(xiàn)行行政管理體制和財稅體制中極其重要的環(huán)節(jié)，要推動市場化建設(shè)，就必須以省級市場為基礎(chǔ)，發(fā)揮省級政府在電力體制改革中的作用，充分調(diào)動其參與電力市場建設(shè)的積極性。此外，電力行業(yè)與其他行業(yè)相比有其特殊性，其最基本、最重要的規(guī)律就是分區(qū)平衡。我國電力發(fā)展規(guī)劃、電價體系、電力供應(yīng)和安全生產(chǎn)等均以省為基礎(chǔ)，建立省級電力市場，市場體系與電力規(guī)劃、電價、生產(chǎn)、調(diào)度體制相適應(yīng)，保證了交易權(quán)利與安全義務(wù)相統(tǒng)一。2019年我國電力市場化交易規(guī)模約2.83萬億千瓦時，省內(nèi)市場化交易占比近76.4%。從交易規(guī)模來看，省內(nèi)市場化交易是我國電力交易的主體。

全國統(tǒng)一電力市場總體框架

電力市場建設(shè)是一個多約束、多目標(biāo)綜合優(yōu)化的問題。全國統(tǒng)一電力市場頂層設(shè)計，既要滿足電力資源優(yōu)化配置、促進(jìn)清潔能源充分消納的內(nèi)在要求，又要考慮我國跨省跨區(qū)輸電物理網(wǎng)架結(jié)構(gòu)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、電價承受能力差異較大等現(xiàn)實狀況，還要考慮行政管理體制和財稅體制、電力交易體系、電力調(diào)度體系等體制機(jī)制約束。

電力市場建設(shè)是一個不斷深化、逐步完善的過程。全國統(tǒng)一電力市場頂層設(shè)計，必須平穩(wěn)起步、分步推進(jìn)，既要充分尊重各層級市場之間的差異，又要逐步推動各層級市場之間的融合開放、協(xié)調(diào)發(fā)展。

綜合考慮，近期全國統(tǒng)一電力市場體系宜以國家、區(qū)域、省級市場起步，建立分層分區(qū)、競爭充分、協(xié)調(diào)有序的三級運作電力市場，促進(jìn)電力資源在全國范圍內(nèi)跨區(qū)、跨省分層次優(yōu)化配置。中長期，隨著實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，電力市場逐步向縱深推進(jìn)，部分具備條件的省級市場可以根據(jù)資源輻射半徑、電網(wǎng)互聯(lián)基礎(chǔ)等條件，按照社會福利最大化的原則選擇融合進(jìn)入?yún)^(qū)域市場，或是直接融入國家市場，三級運作市場逐漸融合成為兩級（國家、區(qū)域）運作電力市場。遠(yuǎn)期，隨著市場進(jìn)一步發(fā)展、市場環(huán)境更加成熟、市場基礎(chǔ)不斷完善，跨區(qū)、跨省市場壁壘逐步打開，兩級（國家、區(qū)域）運作電力市場逐步融合成為一級運作的全國統(tǒng)一電力市場，最終實現(xiàn)電力要素資源在全國范圍內(nèi)的自由流通和優(yōu)化配置。

全國電力交易中心總體框架

全國統(tǒng)一電力市場的形成、發(fā)展有其自身階段性規(guī)律，電力市場與電力交易機(jī)構(gòu)之間相互依存、相互支撐。作為實現(xiàn)電力市場建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組織保障，電力交易機(jī)構(gòu)需要與電力市場發(fā)展階段相適應(yīng)。為有效支撐全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)，需要逐步構(gòu)建一個主體規(guī)范、功能完備、品種齊全、高效協(xié)同、全國統(tǒng)一的電力交易組織體系，以實現(xiàn)在國家層面統(tǒng)籌組織大范圍、大規(guī)模的電力資源優(yōu)化配置。

結(jié)合行業(yè)和市場發(fā)展趨勢，全國電力交易中心應(yīng)遵循分步推進(jìn)的原則，按“組建起步、融合協(xié)同、統(tǒng)一管理”三個階段設(shè)計。起步階段聚焦于建立組織體系，重點推動市場規(guī)則與交易平臺的統(tǒng)一，實現(xiàn)對市場運行的動態(tài)監(jiān)視。融合階段推動交易機(jī)構(gòu)協(xié)同運作，實現(xiàn)全國電力交易主要業(yè)務(wù)在統(tǒng)一交易平臺上集中交易、集中監(jiān)視。統(tǒng)一階段實現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)深度融合，全國統(tǒng)一電力市場基本建立，實現(xiàn)全國統(tǒng)一的交易品種和日前以上電力中長期交易業(yè)務(wù)統(tǒng)一組織、統(tǒng)一監(jiān)視。這種“三步走”設(shè)計方案遵循了《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨立規(guī)范運行的實施意見》（發(fā)改體改〔2020〕234號）中“循序漸進(jìn)、分步實施”的總體要求，與當(dāng)前業(yè)務(wù)實際和全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)實際相吻合，也符合我國電力工業(yè)的基本國情。

“統(tǒng)一市場，三級運作”框架體系

結(jié)合我國電力市場發(fā)展實際，近期宜采取“統(tǒng)一市場，三級運作”電力市場框架體系，堅持在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置電力資源，省內(nèi)平衡、區(qū)域優(yōu)化、全國互劑，各層級遵循共同的市場機(jī)制，執(zhí)行不同的市場職能，實現(xiàn)共同的資源優(yōu)化配置目標(biāo)。“統(tǒng)一市場，三級運作”電力市場體系，充分考慮了當(dāng)前我國電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)特征、各區(qū)域資源稟賦特性，符合電力市場逐步建設(shè)發(fā)展的規(guī)律，能夠暢通能源大循環(huán)、助力構(gòu)建新發(fā)展格局，能夠循序漸進(jìn)實現(xiàn)電力市場化改革長遠(yuǎn)目標(biāo)，應(yīng)作為我國現(xiàn)階段電力市場體系的基本架構(gòu)。關(guān)于“區(qū)域”的概念，是根據(jù)貫徹落實能源轉(zhuǎn)型、清潔低碳發(fā)展等國家重大能源發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、電力資源配置需求形成的市場范圍，而不應(yīng)簡單以行政區(qū)劃指定某一市場交易區(qū)。

“統(tǒng)一市場，三級運作”電力市場框架體系，不同市場運作的功能定位應(yīng)該有所區(qū)別、各有側(cè)重。國家級市場運作主要負(fù)責(zé)落實國家重大能源發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)清潔能源在全國范圍內(nèi)充分消納，區(qū)域市場運作主要打破省間壁壘、滿足電力資源區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置需求，省級市場運作主要保障省內(nèi)資源優(yōu)化配置、電力電量供需平衡和安全供電秩序。三者不是非我即他的抑制或替代關(guān)系，而是相互開放、相互補(bǔ)充的分工協(xié)作關(guān)系。

“統(tǒng)一市場，三級運作”電力市場框架體系，相應(yīng)設(shè)立全國交易中心、區(qū)域交易中心、各省級交易中心等運營機(jī)構(gòu)體系。全國交易中心主要負(fù)責(zé)落實國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和能源領(lǐng)域重大改革部署，按照章程和規(guī)則為市場主體提供公平、規(guī)范的電力交易服務(wù)，致力于打破市場壁壘，通過區(qū)域市場、省級市場融合促進(jìn)全國范圍內(nèi)市場融合發(fā)展，推進(jìn)全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)。重點聚焦在全國統(tǒng)一電力市場頂層設(shè)計、統(tǒng)一運營規(guī)則制定、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等規(guī)范化建設(shè)，可先行組織開展跨區(qū)域電力中長期交易，適時組織開展電力期貨和電力場外衍生品交易，同時指導(dǎo)區(qū)域和省級電力交易機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作。區(qū)域交易中心、省級交易中心分別在國家有關(guān)交易規(guī)則框架下制定區(qū)域、省級交易規(guī)則，組織開展跨省、省級電力中長期交易，配合相應(yīng)電力調(diào)度機(jī)構(gòu)開展電力現(xiàn)貨及輔助服務(wù)交易，組織開展市場運行監(jiān)測和信息披露等市場服務(wù)工作。

有關(guān)建議

充分吸收借鑒國外典型統(tǒng)一電力市場建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗

北歐、美國等國外電力市場建設(shè)相對成熟，以北歐特別是歐洲電力市場、美國電力市場為代表的統(tǒng)一電力市場建設(shè)經(jīng)驗、發(fā)展趨勢對于我國建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場具有很強(qiáng)的參考借鑒價值，如歐洲跨國電力市場的區(qū)域價格耦合機(jī)制（Price Coupling of Regions，PCR）歷經(jīng)數(shù)年豐富完善，目前已完成歐洲日前電力市場耦合，其關(guān)鍵成果之一是構(gòu)建了歐洲統(tǒng)一市場的電價聯(lián)合出清算法（Euphemia），目前國內(nèi)對該算法機(jī)理尚未有深入理解。建議深入研究國外典型統(tǒng)一電力市場運行機(jī)理，充分吸收借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，形成具體化、系統(tǒng)化的技術(shù)方案，并根據(jù)能源轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等需要不斷優(yōu)化調(diào)整。

豐富完善電力體制改革政策體系框架

近年來，國家密集出臺了一系列電力體制改革的政策及系列配套文件，涉及電力中長期交易、現(xiàn)貨市場建設(shè)、發(fā)用電計劃放開、電價形成機(jī)制、售電側(cè)改革、增量配電業(yè)務(wù)試點、可再生能源發(fā)展、市場監(jiān)管、信息披露和信用體系等，可以說，我國電力市場建設(shè)的政策體系框架已經(jīng)初步形成。電力市場建設(shè)是一個不斷深化、逐步完善的過程，隨著“2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實現(xiàn)碳中和”愿景目標(biāo)的提出，全國統(tǒng)一電力市場必須更多考慮新能源快速發(fā)展需要，相關(guān)政策配套體系也需要進(jìn)一步豐富完善和補(bǔ)充，如電力市場與碳市場需要協(xié)同發(fā)展，在市場范圍、市場空間和價格機(jī)制等方面建立協(xié)調(diào)機(jī)制等，實現(xiàn)兩個市場更好結(jié)合，為建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場奠定堅實基礎(chǔ)。

深入開展全國統(tǒng)一電力市場頂層設(shè)計方案重大專題研究

當(dāng)前，國內(nèi)電力市場建設(shè)仍處于探索階段，市場體系和運行機(jī)制還不健全，市場政策、交易規(guī)則變化較為頻繁，市場模式和交易品種差異較大，市場銜接機(jī)制還不完善，市場的協(xié)同性不高，這要求在推進(jìn)全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)過程中，全面開展市場模擬、推演、分析、論證，將相關(guān)問題研究分析清楚，再開展市場頂層設(shè)計，避免因為一些重要問題沒有“想透”造成顛覆性后果。近期，需要深入研究三級運作耦合機(jī)制、優(yōu)發(fā)優(yōu)購與市場、中長期與現(xiàn)貨市場、輔助服務(wù)與現(xiàn)貨市場、市場與運行等銜接機(jī)制。當(dāng)前，考慮到我國新能源迅速發(fā)展、計劃與市場“雙軌制”長期并存等現(xiàn)實情況，亟需深入開展新能源消納、輔助服務(wù)市場建設(shè)、不平衡資金疏導(dǎo)等專題研究，提出切實可行的方案，解決實際問題。

全國統(tǒng)一電力市場頂層設(shè)計是一個系統(tǒng)工程，涉及電力市場空間、跨省跨區(qū)輸電、電力電量平衡、電價體系等諸多要素，這些要素復(fù)雜交織、彼此關(guān)聯(lián)、相互影響，難以就單項改革提出獨立設(shè)計方案，必須放在統(tǒng)一框架體系下完整、系統(tǒng)地考慮，形成目標(biāo)清晰、路徑明確的頂層設(shè)計和可實施方案。要以更高的站位、更寬廣的視野，盡可能做到前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，既要推動能源轉(zhuǎn)型升級，又要統(tǒng)籌國家政治、經(jīng)濟(jì)、安全發(fā)展全局。要全面遵循、嚴(yán)格落實國家有關(guān)政策要求，盡可能做到全面、系統(tǒng)，既要保證政策有效落地，又要確保不出現(xiàn)影響市場推進(jìn)的重大制約。要注重立足國情、尊重歷史，盡可能做到統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡各方利益訴求，既要著眼于全局資源優(yōu)化配置，也要考慮能源資源稟賦、電價水平、電網(wǎng)運行等客觀條件。