我國能源戰(zhàn)略規(guī)劃歷程回顧及展望（下）

（三）重視節(jié)約能源，提出節(jié)能減排約束性指標(“十五”—“十一五”)

21世紀伊始，我國進入全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的新發(fā)展階段，也進入經濟結構戰(zhàn)略性調整的重要時期。“十五”至“十一五”期間，節(jié)約資源被定位為基本國策，我國提出單位GDP能耗降低和主要污染物排放減少的約束性指標，各領域做出安排部署，節(jié)能減排取得顯著成效。

（來源：微信公眾號“能源研究俱樂部” ID:nyqbyj 作者：能源情報研究中心崔曉利）

1.優(yōu)化能源結構，提高利用效率

“十五”時期，我國提出要發(fā)揮資源優(yōu)勢，優(yōu)化能源結構，提高利用效率，加強環(huán)境保護。進一步調整電源結構，充分利用現有發(fā)電能力，積極發(fā)展水電、坑口大機組火電，壓縮小火電，適度發(fā)展核電，鼓勵熱電聯(lián)產和綜合利用發(fā)電。我國《“十五”能源發(fā)展重點專項規(guī)劃》也提出，把優(yōu)化能源結構作為能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保護生態(tài)環(huán)境，加快西部開發(fā)。《新能源和可再生能源產業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃》于2001年發(fā)布，提出培育和規(guī)范市場，逐步實現企業(yè)規(guī)?；a品標準化、技術國產化、市場規(guī)范化，推動新能源和可再生能源產業(yè)上一個新臺階。優(yōu)化能源結構、提高能源利用效率成為同一時期能源規(guī)劃的重點內容。

2.降低單位GDP能耗和主要污染物排放

“十五”時期，國民經濟持續(xù)較快發(fā)展，主要發(fā)展目標提前實現。“十五”計劃首次提出主要污染物排放總量減少的目標，黨的十六大提出走新型工業(yè)化道路。“十五”期末（2005年），我國能源生產能力大幅度提高，達到了22.9億噸標準煤，是改革開放初期的3.6倍，形成了煤炭為主，石油、天然氣、電力和其他新能源互為補充的能源生產結構，基本滿足國內日益增長的能源需求。污染物排放總量也得到一定控制。

但在年均9.5%經濟增速和高耗能重化工業(yè)加速發(fā)展過程中，能源消費快速增長引起了能源供需失衡和生態(tài)環(huán)境問題，能源效率、節(jié)約能源工作力度加大。2005年5月，我國設立了國家能源領導小組，對能源戰(zhàn)略規(guī)劃和重大政策等前瞻性、戰(zhàn)略性工作進行指導，啟動了《能源法》制定和《石油天然氣法》的立法準備工作，頒布了《可再生能源法》（2005年）。

以減少全球溫室氣體排放為核心目的的《京都議定書》2005年2月正式生效，我國開始通過轉變經濟增長方式、提高能源效率等措施，降低能源使用，減少溫室氣體排放。

節(jié)約資源被定位為基本國策，節(jié)約排位在結構優(yōu)化之前。“十一五”規(guī)劃提出，必須加快轉變經濟增長方式。要把節(jié)約資源作為基本國策，發(fā)展循環(huán)經濟，保護生態(tài)環(huán)境，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進經濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調。能源戰(zhàn)略確定為“堅持節(jié)約優(yōu)先、立足國內、煤為基礎、多元發(fā)展，優(yōu)化生產和消費結構，構筑穩(wěn)定、經濟、清潔、安全的能源供應體系”，并提出實行單位能耗目標責任和考核制度。“十一五”期間，我國先后制定和修訂了《中國應對氣候變化國家方案》（2007年6月）、《節(jié)約能源法》（2007年修訂）和《循環(huán)經濟促進法》（2008年）等政策法規(guī)。

3.加大可再生能源發(fā)展的支持力度

2007年4月，我國《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出，在保護環(huán)境和做好移民工作的前提下積極開發(fā)水電，優(yōu)化發(fā)展火電，推進核電建設，大力發(fā)展可再生能源。2007年9月我國頒布了《可再生能源中長期規(guī)劃》，提出加快推進風力發(fā)電、生物質發(fā)電、太陽能發(fā)電的產業(yè)化發(fā)展，逐步提高優(yōu)質清潔可再生能源在能源結構中的比例，力爭到2010年使可再生能源消費量達到能源消費總量的10%，到2020年達到15%。國家在財政扶持及示范工程建設上提出系列措施，促進我國可再生能源市場與產業(yè)的發(fā)展。

在此期間，能源工業(yè)體制改革方向確立。“十五”計劃提出，要深化電力體制改革，逐步實行廠網分開、競價上網，健全合理的電價形成機制。推進大型煤礦改造，建設高產高效礦井，開發(fā)煤層氣資源。“十一五”規(guī)劃提出，深化電力體制改革，鞏固廠網分開，加快主輔分開，穩(wěn)步推進輸配分開和區(qū)域電力市場建設。

（四）全面深化改革，加快構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系（黨的十八大以來）

黨的十八大以來，特別是習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上明確提出“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略以來，我國能源轉型發(fā)展成效卓著，能源電力改革發(fā)展成績斐然。能源發(fā)展方式由粗放增長向集約增長轉變，能源結構由煤炭為主向多元化轉變，能源發(fā)展動力由傳統(tǒng)能源增長向新能源增長轉變，節(jié)能降耗取得了顯著成效，清潔低碳、安全高效的現代能源體系加快構建。

1.實施能源消費強度和消費總量雙控制

“十二五”起始，我國能源發(fā)展呈現新的階段性特征，長期矛盾和短期問題相互交織，資源和環(huán)境約束進一步加劇，節(jié)能減排形勢嚴峻，能源資源對外依存度快速攀升，能源控總量、調結構、保安全面臨全新挑戰(zhàn)。“十二五”規(guī)劃提出，推動能源生產和利用方式變革，堅持節(jié)約優(yōu)先、立足國內、多元發(fā)展、保護環(huán)境，加強國際互利合作，調整優(yōu)化能源結構，構建安全、穩(wěn)定、經濟、清潔的現代能源產業(yè)體系。同時提出實施能源消費強度和消費總量雙控制目標。

黨的十八大把生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局之中，進一步強調了生態(tài)文明建設的地位和作用。十八屆五中全會確定了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。能源領域踐行五大發(fā)展理念向綠色低碳轉型，傳統(tǒng)化石能源比重不斷降低，非化石能源得到長足發(fā)展。“十二五”期間，我國水電、核電、風電、太陽能發(fā)電裝機規(guī)模分別增長1.4倍、2.6倍、4倍和168倍，帶動非化石能源消費比重提高了2.6個百分點。全國6000千瓦及以上火電機組每千瓦時供電標準煤耗累計下降17克，火電機組二氧化硫、氮氧化物、煙塵排放量累計分別下降33%、35%和39%以上，節(jié)能環(huán)保成效顯著。

我國經濟發(fā)展步入新常態(tài)，能源消費增長換檔減速，供需相對寬松，能源發(fā)展進入新階段。在供求關系緩和同時，傳統(tǒng)能源產能結構性過剩，可再生能源發(fā)展瓶頸問題較為突出。

2.推進能源革命，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系

“十三五”時期我國提出，堅持節(jié)約資源的基本國策，把發(fā)展清潔低碳能源作為調整能源結構的主攻方向，積極化解過剩產能，合理把握新能源發(fā)展節(jié)奏， 著力消化存量， 優(yōu)化發(fā)展增量。“十三五”規(guī)劃提出，深入推進能源革命，著力推動能源生產利用方式變革，優(yōu)化能源供給結構，提高能源利用效率，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系，維護國家能源安全。這為我國能源轉型發(fā)展指明了方向，明確了目標。

2016年底，我國能源系統(tǒng)綜合性中長期發(fā)展規(guī)劃《能源生產和消費革命戰(zhàn)略（2016～2030）》出爐。由總體規(guī)劃和專項規(guī)劃組成的“1+14”系列能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃也陸續(xù)面世，多層次能源規(guī)劃體系較為完整呈現?！赌茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出結構調整目標，“十三五”時期非化石能源消費比重提高到15%以上，天然氣消費比重力爭達到10%，煤炭消費比重降低到58%以下。清潔低碳能源成為“十三五”期間能源供應增量的主體。我國新能源和可再生能源得到加速發(fā)展，能源消費結構不斷優(yōu)化，能源綠色低碳轉型深入推進，清潔能源消費比重持續(xù)提高。

黨的十八大以來，能源體制改革得到前所未有的重視，先后發(fā)布《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》的頂層設計文件，改革工作持續(xù)深入推進。

表3 “十二五”“十三五”主要目標完成情況注：2015年[ ]內為五年累計值，2019年[ ]為四年累計值。

三、我國能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃展望

“十四五”時期是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，機遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。能源戰(zhàn)略規(guī)劃要加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進，要在創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念和新的發(fā)展格局下，實現發(fā)展規(guī)模、速度、質量、結構、效益、安全相統(tǒng)一。

（一）重視戰(zhàn)略性布局，充分發(fā)揮中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的引領作用

中長期能源發(fā)展戰(zhàn)略主要基于未來的經濟運行需要，確立較長階段的能源發(fā)展目標，為能源的可持續(xù)發(fā)展指明方向。我國能源中長期規(guī)劃中，《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004~2020)》草案、《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014~2020年）》《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2005~2020年) 》和《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》（2007年）均是面向2020年的中長期規(guī)劃?！赌茉瓷a和消費革命戰(zhàn)略（2016~2030）》《能源技術革命創(chuàng)新行動計劃（2016~2030年）》為面向2030的能源戰(zhàn)略。面向2050年的更長期規(guī)劃則為空缺。而在發(fā)達國家，規(guī)劃有面向2050年的能源遠景目標。

為提高傳統(tǒng)能源的清潔利用，推動新能源的健康發(fā)展，滿足經濟需要同時達到“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”目標，長期能源戰(zhàn)略規(guī)劃不可或缺。我國能源品類各領域發(fā)展迅速，基于能源安全和結構優(yōu)化發(fā)展考慮，戰(zhàn)略規(guī)劃非常重要。階段性框架內的戰(zhàn)略目標，有利于細分行業(yè)的協(xié)同推進。階段性核心戰(zhàn)略應該保持穩(wěn)定性和可持續(xù)。能源中長期戰(zhàn)略規(guī)劃要確定總體發(fā)展方向，引導能源產業(yè)鏈積極參與結構變革，推動產業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展，打造戰(zhàn)略性新興產業(yè)增長引擎，培育新技術、新產品、新業(yè)態(tài)、新模式。

（二）堅持系統(tǒng)觀念，做好能源戰(zhàn)略目標的全局性謀劃

能源戰(zhàn)略規(guī)劃事關經濟秩序和社會穩(wěn)定，其制定涉及范圍廣，與其他行業(yè)關聯(lián)性大，牽一發(fā)而動全身。從資源開發(fā)到運輸、利用，能源行業(yè)各個環(huán)節(jié)與社會經濟發(fā)展、環(huán)境保護、交通運輸、居民生活息息相關，其規(guī)劃的落地實施也受到較大外部性影響。

要健全工作協(xié)同機制，合理謀劃戰(zhàn)略目標。各部門側重不同的戰(zhàn)略目標，要從長遠性、全局性把握目標之間的優(yōu)先平衡問題。之前的規(guī)劃中也存在行業(yè)間規(guī)劃目標差距大的問題，能源戰(zhàn)略規(guī)劃目標的制定和實現需要相關聯(lián)部門共同努力。

（三）加強前瞻性思考，提升能源規(guī)劃的科學性和預見性

能源戰(zhàn)略目標設定要科學合理。能源戰(zhàn)略規(guī)劃引領未來發(fā)展布局，要充分考慮經濟環(huán)境、技術進步、市場預期、成本趨勢、行業(yè)發(fā)展階段等影響因素，設定合理而有預見性的發(fā)展目標。

在中長期規(guī)劃中，要積極剖析行業(yè)變革影響因素，尤其新技術、新業(yè)態(tài)的影響，研究產業(yè)演變階段，預判行業(yè)發(fā)展趨勢，制定預見性、前瞻性甚至更有挑戰(zhàn)性的目標。對于研判的基礎數據，尚存在統(tǒng)計出口較分散、統(tǒng)計指標差異和數據不一致的問題，應不斷提高能源數據的連續(xù)性、準確度和完整度。

（四）堅持新發(fā)展理念，將目標導向和問題導向相結合

能源戰(zhàn)略的制定要把問題作為起點，把著力點放在解決最突出的矛盾和問題上。我國能源規(guī)劃要著眼于破解難題、攻克難關，解決能源發(fā)展深層次矛盾和問題，增強針對性、前瞻性與可操作性。

問題是實踐的起點、創(chuàng)新的起點。“十四五”時期及更長一段時間，我國以推動高質量發(fā)展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動力。能源領域，要繼續(xù)推進能源革命，加快推動綠色低碳發(fā)展，推動能源清潔低碳安全高效利用，降低碳排放強度，促使能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。為此，能源行業(yè)，要堅持新發(fā)展理念，圍繞能源安全供應與環(huán)境保護、能源結構優(yōu)化與清潔低碳轉型，將目標導向和問題導向相結合，制定科學合理的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，引導能源工業(yè)高質量發(fā)展。

（五）實施全過程管理，完善規(guī)劃實施監(jiān)測評估機制

能源戰(zhàn)略規(guī)劃的前瞻性、預見性及與其他行業(yè)的重要關聯(lián)性，使得外部社會經濟環(huán)境的變化以及其他行業(yè)政策的波動，將影響到能源的供應形勢和有效利用。

因此，能源戰(zhàn)略規(guī)劃不僅需要事前評估，還需要在落地過程中及時監(jiān)測和階段性評估。要不斷完善規(guī)劃實施的監(jiān)測評估機制，建立規(guī)劃短期（滾動）、中期、終期以及內外結合的評估機制，及時發(fā)現執(zhí)行過程存在的問題并適當糾偏。能源決策部署落到實處需要強有力的措施支撐，需要及時評估外在環(huán)境及行業(yè)變化帶來的影響。

參考文獻：

[1] 何勇健. 中國能源布局與戰(zhàn)略規(guī)劃[J]. 環(huán)球市場信息導報. 2014,(21): 35-41

[2] 華賁. 如何做好能源戰(zhàn)略規(guī)劃頂層設計[J]. 環(huán)球市場信息導報. 2014,(13): 73-77

[3] 馬麗. 我國能源發(fā)展戰(zhàn)略演變及其效果評述[J]. 能源研究與信息. 2012,(2): 63-68

[4] 史丹. 回顧與展望：能源供需關系及其影響[J]. 新視野. 2006,(05): 24-27

[5] 中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所課題組. 國家能源政策的制定依據—戰(zhàn)略與規(guī)劃[J]. 經濟研究參考. 2006,(36): 18-24