我國(guó)能源戰(zhàn)略規(guī)劃歷程回顧及展望（上）

改革開(kāi)放以來(lái)，在國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略和各階段規(guī)劃目標(biāo)的指引下，我國(guó)能源領(lǐng)域攻堅(jiān)克難、開(kāi)拓進(jìn)取，實(shí)現(xiàn)由弱變強(qiáng)，從供給短缺到總體寬松的巨大轉(zhuǎn)變，從能源工業(yè)基礎(chǔ)薄弱發(fā)展為能源生產(chǎn)大國(guó)。制定科學(xué)的國(guó)家能源戰(zhàn)略并落地實(shí)施，已成為保障國(guó)家利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。本文將回顧改革開(kāi)放以來(lái)能源工業(yè)發(fā)展和規(guī)劃編制及執(zhí)行歷程，為即將開(kāi)始的“十四五”提供決策參考。

一、我國(guó)能源規(guī)劃體系概述

（一）我國(guó)能源發(fā)展改革總體情況

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，人民生活水平日益提高，能源需求也隨之不斷增長(zhǎng)。我國(guó)形成了煤、油、氣、可再生能源多輪驅(qū)動(dòng)的能源生產(chǎn)體系，已成為世界上第一大能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)能源發(fā)展實(shí)現(xiàn)歷史巨變。1978年，能源生產(chǎn)總量?jī)H為6.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，2019年則達(dá)到39.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比1978年增長(zhǎng)5.3倍。各品類能源供應(yīng)在持續(xù)擴(kuò)大，2019年我國(guó)原煤產(chǎn)量38.5億噸，原油產(chǎn)量1.91億噸，天然氣產(chǎn)量1761.7億立方米，發(fā)電量75034.3億千瓦時(shí)，能源發(fā)展有力保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。我國(guó)能源消費(fèi)整體呈現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2019年能源消費(fèi)總量48.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比1978年增長(zhǎng)7.5倍。在各項(xiàng)能源轉(zhuǎn)型政策措施的大力推動(dòng)下，用能條件和水平不斷提高。

我國(guó)能源供需結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。隨著能源工業(yè)發(fā)展，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)由以原煤為主加速向多元化、清潔化轉(zhuǎn)變，發(fā)展動(dòng)力由傳統(tǒng)能源加速向新能源轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放以來(lái)，原煤占能源生產(chǎn)總量的比重始終保持第一，基本維持在70%~80%之間。最近幾年呈下降趨勢(shì)，2019年原煤占比下降至68.8%。原油占比在波動(dòng)中持續(xù)下降，由1978年的23.7%下降到2019年的6.9%。天然氣、一次電力及其他清潔能源占比持續(xù)提高，天然氣由1978年的2.9%提高到2019年的5.9%，一次電力及其他清潔能源由1978年的6%提高到2019年的24.3%。

我國(guó)節(jié)能環(huán)保規(guī)劃路徑逐步清晰。能源工業(yè)發(fā)展中，節(jié)能提效逐漸提上重要位置。近年來(lái)，能源行業(yè)大力加強(qiáng)節(jié)能技術(shù)攻關(guān)，努力提高能效水平，節(jié)能降耗工作不斷推進(jìn)，單位GDP能耗持續(xù)下降，2016~2019年，全國(guó)單位GDP能耗累計(jì)降低13.2%，累計(jì)節(jié)能約6.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化和推動(dòng)低碳發(fā)展取得顯著成效，2019年我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2015年和2005年分別下降約18.2%和48.1%，已超過(guò)對(duì)外承諾的2020年比2005年下降40%~45%的目標(biāo)。

（二）我國(guó)形成多層次能源戰(zhàn)略規(guī)劃體系

能源戰(zhàn)略規(guī)劃為特定階段能源發(fā)展的總體思路，是籌劃和指導(dǎo)我國(guó)能源可持續(xù)發(fā)展、保障能源安全的總體方略，是國(guó)家戰(zhàn)略體系的重要組成部分。能源戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)能源發(fā)展進(jìn)行總體謀劃和設(shè)計(jì)，制訂能源發(fā)展的方針、原則、目標(biāo)及重大措施，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體目標(biāo)服務(wù)。

國(guó)家級(jí)層面上，我國(guó)能源發(fā)展主體思路框架主要由國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃（計(jì)劃）中的能源部分、能源中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃及細(xì)分品種中長(zhǎng)期規(guī)劃、能源五年專項(xiàng)規(guī)劃及細(xì)分品種的五年專項(xiàng)規(guī)劃等構(gòu)成。省級(jí)能源發(fā)展則有更為具體的地方能源發(fā)展規(guī)劃。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要中的能源部分，主要闡明國(guó)家能源戰(zhàn)略方向，包括五年間的能源發(fā)展總目標(biāo)以及重大建設(shè)項(xiàng)目等，為能源專項(xiàng)規(guī)劃的制定提供了重要遵循。能源中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃一般規(guī)劃較為長(zhǎng)期的能源發(fā)展方向，可再生能源、核電等中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃是細(xì)分領(lǐng)域更為長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)定行業(yè)健康發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)。能源五年規(guī)劃根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要制定，是對(duì)未來(lái)五年內(nèi)能源發(fā)展的規(guī)模與重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)。能源五年規(guī)劃及其細(xì)分領(lǐng)域五年規(guī)劃同一時(shí)間段基本目標(biāo)一致。

二、我國(guó)能源戰(zhàn)略規(guī)劃歷程回顧

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略和各階段規(guī)劃目標(biāo)圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)制定，對(duì)能源領(lǐng)域的引導(dǎo)作用愈加突出。能源規(guī)劃在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段各有側(cè)重，從提升能源供應(yīng)總量、滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，到提高能源效率、注重培育節(jié)能機(jī)制，再到優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、強(qiáng)調(diào)節(jié)約，能源規(guī)劃引導(dǎo)能源工業(yè)不斷壯大而優(yōu)化。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力特別是黨的十八大以來(lái)，在新發(fā)展理念和能源安全新戰(zhàn)略的指引下，能源轉(zhuǎn)型變革步伐明顯加快，清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系加快構(gòu)建，能源發(fā)展站上新起點(diǎn)。

（一）重點(diǎn)平衡能源供需，能源供應(yīng)能力大幅提升（改革開(kāi)放初—“七五”）

黨的十一屆三中全會(huì)（1978年）以后，和平與發(fā)展成為時(shí)代主題。1982年，黨的十二大把發(fā)展能源工業(yè)確定為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，能源的開(kāi)發(fā)和建設(shè)受到高度重視。改革開(kāi)放至“七五”期間，我國(guó)能源戰(zhàn)略重點(diǎn)在于保障供需，能源基建被列入投資重點(diǎn)，在山西、內(nèi)蒙古、新疆等地建設(shè)大型能源生產(chǎn)基地。

為達(dá)到能源增產(chǎn)目標(biāo)，我國(guó)鼓勵(lì)地方、部門(mén)和企業(yè)集資辦電，對(duì)國(guó)家安排的電力基本建設(shè)，實(shí)行部門(mén)投資包干辦法，加快統(tǒng)配煤礦的建設(shè)，同時(shí)促進(jìn)地方礦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦的改造和提高。對(duì)統(tǒng)配煤礦實(shí)行投入產(chǎn)出總承包，把煤礦建設(shè)重點(diǎn)放到現(xiàn)有礦井技術(shù)改造和改擴(kuò)建上。鼓勵(lì)地方、部門(mén)集資辦煤礦。繼續(xù)實(shí)行原油產(chǎn)量遞增包干，搞好老油田的完善配套和改建擴(kuò)建，加強(qiáng)天然氣的勘探和開(kāi)發(fā)，逐步改變油氣發(fā)展不平衡的狀況。

此階段，節(jié)能均有提到。“六五”計(jì)劃中提出，五年內(nèi)，全國(guó)節(jié)約和少用能源要求達(dá)到7000~9000萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，五年內(nèi)安排節(jié)能措施項(xiàng)目1303個(gè)，其中投資1000萬(wàn)元以上的重大技術(shù)改造項(xiàng)目195個(gè)。“七五”計(jì)劃提出，進(jìn)一步推動(dòng)節(jié)能的技術(shù)改造，五年內(nèi)，建設(shè)一批骨干節(jié)能項(xiàng)目以及技術(shù)先進(jìn)、節(jié)能效果和經(jīng)濟(jì)效益好、有普遍推廣意義的示范項(xiàng)目。

“七五”期間，我國(guó)推進(jìn)了各方面改革，形成了逐步推進(jìn)的對(duì)外開(kāi)放格局。能源的生產(chǎn)能力和運(yùn)輸能力都有不同程度增長(zhǎng)，技術(shù)水平有所提高。這為九十年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展奠定了比較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）從關(guān)注能源總量轉(zhuǎn)向注重效益增長(zhǎng)（“八五”—“九五”）

黨的十三屆四中全會(huì)（1989年）后，我國(guó)各項(xiàng)工作取得新進(jìn)展，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)循環(huán)不暢、結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)效益差等問(wèn)題有待破解，能源安全、能源環(huán)境與效率、清潔可再生能源問(wèn)題初現(xiàn)端倪。“八五”至“九五”期間，能源戰(zhàn)略規(guī)劃注重能源環(huán)境與效率，堅(jiān)持節(jié)約與開(kāi)發(fā)并舉，促進(jìn)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和清潔可再生能源發(fā)展。

1.堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在突出位置

“八五”時(shí)期我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的階段。“八五”期間國(guó)民生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)12%，是增長(zhǎng)速度最快、波動(dòng)最小的五年，各方面都取得了很大成就。一些主要產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)超出規(guī)劃目標(biāo)，煤炭總量居世界第一位，發(fā)電量居世界第三位。

“八五”至“九五”期間，我國(guó)能源戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)向能源環(huán)境與效率、清潔可再生能源發(fā)展及相應(yīng)的法律法規(guī)制定。“八五”規(guī)劃綱要把十年規(guī)劃遠(yuǎn)景和五年中期安排結(jié)合起來(lái)，從實(shí)現(xiàn)20世紀(jì)末戰(zhàn)略目標(biāo)的要求出發(fā)制定“八五”計(jì)劃。“八五”計(jì)劃中首次提出，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重的方針，把節(jié)約放在突出位置。提出五年內(nèi)，全國(guó)共節(jié)約和少用能源1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。相比于對(duì)能源產(chǎn)供的大力支持，能源節(jié)約的規(guī)劃剛剛開(kāi)始。

2.提高能源生產(chǎn)效率，調(diào)整能源供需結(jié)構(gòu)

“九五”時(shí)期，我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)繼往開(kāi)來(lái)。“九五”計(jì)劃綱要把2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)和五年中期規(guī)劃相結(jié)合，重點(diǎn)放在“九五”計(jì)劃，同時(shí)著眼于下世紀(jì)前10年的發(fā)展，提出遠(yuǎn)景目標(biāo)。“九五”計(jì)劃提出，堅(jiān)持節(jié)約與開(kāi)發(fā)并舉，把節(jié)約放在首位，大力調(diào)整能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)。電力方面提出，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重，依靠技術(shù)進(jìn)步，提高電能利用效率。

節(jié)能提效被提到更加重要位置。“九五”計(jì)劃提出，要推廣先進(jìn)技術(shù)，提高能源生產(chǎn)效率；堅(jiān)持能源開(kāi)發(fā)與環(huán)境治理同步進(jìn)行，繼續(xù)理順能源產(chǎn)品價(jià)格。決定實(shí)施可持續(xù)戰(zhàn)略，創(chuàng)造條件實(shí)施污染物排放總量控制。同時(shí)提出，加強(qiáng)節(jié)能立法和執(zhí)法監(jiān)督，制定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，強(qiáng)制淘汰高耗低效產(chǎn)品，大力推廣高效節(jié)能產(chǎn)品?！董h(huán)境保護(hù)法》（1989）、《節(jié)約能源法》（1998）等一批與能源相關(guān)的法律法規(guī)相繼頒布實(shí)施。

“九五”期間，我國(guó)成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“軟著陸”后，果斷實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，抑制了通貨緊縮趨勢(shì)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得巨大成就，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量與效益提高。“九五”時(shí)期我國(guó)能源供需矛盾相對(duì)緩和，能源瓶頸對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的約束作用基本解除，煤炭甚至出現(xiàn)了供大于求。相對(duì)而言，能源結(jié)構(gòu)性矛盾上升為主要矛盾，石油供不應(yīng)求的問(wèn)題最為突出，行業(yè)內(nèi)部發(fā)展存在不平衡，結(jié)構(gòu)失調(diào)情況。

未完待續(xù)

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2020年11月20日第44、45期