關(guān)于可再生能源產(chǎn)業(yè)“十四五”及中長期發(fā)展的思考

長期以來，在國家政策的有效驅(qū)動(dòng)和相關(guān)部門的大力支持下，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，不僅已經(jīng)成為國際上一張靚麗的名片，也為能源產(chǎn)業(yè)的清潔低碳、安全高效發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

近期，黨的十九屆五中全會(huì)也明確提出“推進(jìn)能源革命”、“構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”和“加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展”、“全面提高資源利用效率”等要求，為能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展指明了方向，需要在具體的工作中貫徹落實(shí)。

再加上新能源產(chǎn)業(yè)全面進(jìn)入平價(jià)時(shí)代和數(shù)字化技術(shù)對(duì)于能源產(chǎn)業(yè)的快速滲透，“十四五”時(shí)期可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展將面臨全新的形式和挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步簡化管理，明確各方責(zé)任，以激活社會(huì)資本投資的熱情，共同推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。在此提出以下一些不成熟的想法和觀點(diǎn)，供行業(yè)各方參考和討論：

一是建議明確以最小的社會(huì)成本完成能源轉(zhuǎn)型的原則。能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展一定要樹立社會(huì)總成本的概念。企業(yè)算小賬天經(jīng)地義，但是政府部門特別是宏觀經(jīng)濟(jì)部門在面對(duì)產(chǎn)業(yè)各方紛繁復(fù)雜的利益訴求時(shí)，一定要有足夠的定力，不能只算某一個(gè)具體行業(yè)甚至某一類企業(yè)的小賬，而要算社會(huì)總成本的大帳，要在制定頂層設(shè)計(jì)的過程中就牢固樹立起以最小的社會(huì)成本驅(qū)動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的大原則，并以此作為產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的基本遵循。這個(gè)主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：

首先，在面對(duì)排放強(qiáng)度相當(dāng)?shù)母黝惪稍偕茉?，要?jiān)持經(jīng)濟(jì)性優(yōu)先的原則，通過市場競爭機(jī)制重點(diǎn)扶持成本最低的能源品種。現(xiàn)在我們要破除一個(gè)觀念，就是不能只要是可再生能源，就是高大上的，就必須不計(jì)成本無條件支持，特別是針對(duì)不同種類的新能源品種設(shè)計(jì)明顯不平等的有差異化的扶持政策。

其次，能源行業(yè)管理的重心要從項(xiàng)目管理轉(zhuǎn)向能效管理，優(yōu)先通過能效提升而不是新建項(xiàng)目滿足能源消費(fèi)的增量需求，能效提升既包括終端的能源消費(fèi)的效率，也包括既有發(fā)電資產(chǎn)的利用率。黨的十九屆五中全會(huì)也明確提出“十四五”時(shí)期要實(shí)現(xiàn)“能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高”。所以下一步要大力推動(dòng)用戶側(cè)綜合智慧能源商業(yè)模式的創(chuàng)新、用戶側(cè)自發(fā)自用的分布式電源建設(shè)以及虛擬電廠等系統(tǒng)運(yùn)行新模式的發(fā)展，這就需要進(jìn)一步深化改革，全面放開用戶側(cè)的各類交易。

第三，要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的各類隱性成本。在機(jī)制設(shè)計(jì)上要盡可能發(fā)揮既有能源基礎(chǔ)設(shè)施的邊際效益，各類能源品種融合互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)效益，以及數(shù)字化技術(shù)對(duì)能源系統(tǒng)效率優(yōu)化提升的技術(shù)效益，盡量避免單一目的簡單疊加新的項(xiàng)目投資，例如面對(duì)系統(tǒng)靈活性的需求時(shí)，到底是一刀切強(qiáng)制配置儲(chǔ)能，還是推動(dòng)改革，充分發(fā)揮用戶側(cè)的靈活性的邊際效益。

第四，要充分考慮非化石能源的環(huán)境效益。習(xí)近平總書記多次指出，“綠水青山就是金山銀山”，地方政府在測算各類項(xiàng)目收益的時(shí)候，既要考慮到GDP的增長，也要考慮到新能源的環(huán)境效益。特別是全國范圍內(nèi)的碳市場建立之后，環(huán)境效益有了一個(gè)初步的可量化的依據(jù)，對(duì)于算好生態(tài)這筆賬會(huì)帶來很大的幫助。

第五，要嚴(yán)格控制好政策風(fēng)險(xiǎn)成本。為確保資本市場的穩(wěn)定預(yù)期，產(chǎn)業(yè)政策要有前瞻性，并能夠在一定時(shí)期保持穩(wěn)定性和延續(xù)性，盡可能減少因政策波動(dòng)帶來的額外風(fēng)險(xiǎn)成本。同時(shí)也要嚴(yán)格遵循市場準(zhǔn)入許可法無授權(quán)不可為和企業(yè)經(jīng)營行為法無禁止即可行兩項(xiàng)原則，最小化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的非技術(shù)成本。

二是建議以配額為抓手明確可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任和義務(wù)。在清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，習(xí)近平總書記提出了非常明確的發(fā)展目標(biāo)。配額制政策設(shè)計(jì)的主要任務(wù)，其實(shí)就是將這一目標(biāo)有效分解下去，通過制定各省(區(qū)、市)電力消費(fèi)總量中的新能源發(fā)電的比重目標(biāo)，實(shí)際上是進(jìn)一步明確了各地區(qū)能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任，將來誰完成了配額，誰就完成了對(duì)20%乃至更高目標(biāo)的責(zé)任。

因此，建議考慮在未來將配額納入中央對(duì)地方的考核，這樣既有利于相關(guān)的政府主管部門不再對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行微觀干預(yù)，只承擔(dān)事中事后監(jiān)管的責(zé)任，也有利于通過對(duì)可再生能源開發(fā)利用情況進(jìn)行監(jiān)測評(píng)價(jià)，督促各類市場主體形成合力完成能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。

這里有必要重點(diǎn)討論一下配額制的設(shè)計(jì)原則。配額本質(zhì)上是基于消費(fèi)側(cè)的機(jī)制，因此在具體配額指標(biāo)的的確定上，應(yīng)遵循度電同權(quán)的原則，除自發(fā)自用部分的電量外，消費(fèi)者從大電網(wǎng)購入并實(shí)際消費(fèi)的每一度電其實(shí)都有著相同的排放強(qiáng)度，也必然要承擔(dān)相同的責(zé)任。因此，在配額指標(biāo)的分配過程中，也應(yīng)該采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)分配，與資源情況盡可能少掛鉤，而建議與能源消費(fèi)的總量掛鉤，并不是說資源條件好的地方就應(yīng)該無條件多搞一些，恰恰相反，化石能源消費(fèi)最多的區(qū)域也應(yīng)該承擔(dān)同等的責(zé)任。

配額制和市場經(jīng)濟(jì)原則是高度吻合的，在配額制政策框架下，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最小干預(yù)，企業(yè)可以根據(jù)自身的資源條件和技術(shù)優(yōu)勢(shì)自主選擇成本最低的方式來完成配額，每年開發(fā)什么品種電源，開發(fā)規(guī)模多大，都由企業(yè)自主決定，這就使得十八大以來中央大力推動(dòng)的簡政放權(quán)真正落到了實(shí)處，最終的決策權(quán)落給了市場，而不是從一級(jí)政府落到了另一級(jí)政府，或者從一個(gè)部門落到了另一個(gè)部門。

從目前的情況看，在無補(bǔ)貼的情況下，手續(xù)繁雜的核準(zhǔn)制已經(jīng)明顯不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，建議今后可以考慮將新能源的項(xiàng)目許可一律變成備案制，只要符合產(chǎn)業(yè)投資方向的項(xiàng)目，企業(yè)可以自主進(jìn)行投資決策。同時(shí)建議徹底取消規(guī)模指標(biāo)管理。政府的規(guī)劃只是對(duì)產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)信號(hào)，不能變成剛性約束，在市場化的條件下，產(chǎn)業(yè)最終發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該是市場各參與方相互博弈的結(jié)果?，F(xiàn)在新能源項(xiàng)目建設(shè)的不確定性越來越大，按照規(guī)劃目標(biāo)核準(zhǔn)并不代表能按照核準(zhǔn)容量建成投產(chǎn)，反而增加了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定性。同時(shí)也建議考慮設(shè)立相應(yīng)的禁止性條款和黑名單制度，對(duì)于法律法規(guī)要求之外的隱性許可明確禁止。

此外，還建議重點(diǎn)考慮理順和明確產(chǎn)業(yè)各相關(guān)方在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)過程中的義務(wù)和責(zé)任。我們?cè)诳稍偕茉串a(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的各種困難和問題，歸根結(jié)底是責(zé)任和義務(wù)不明確造成的。既然習(xí)近平總書記明確提出了綠色發(fā)展的中長期目標(biāo)，那么社會(huì)各方都應(yīng)該有責(zé)任有義務(wù)在這一領(lǐng)域同心共力，但是在過去的實(shí)踐過程中，在很長一段時(shí)間里，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成了產(chǎn)業(yè)自身的責(zé)任，從產(chǎn)業(yè)之外的角度去看，各相關(guān)領(lǐng)域都因?yàn)榫S護(hù)自身的職能反而成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻力，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的好不好，能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)有沒有完成，都是能源主管部門和產(chǎn)業(yè)自身的責(zé)任，與其他人都無關(guān)系，甚至在一些地方出現(xiàn)了對(duì)于可再生能源項(xiàng)目建設(shè)說停就停，甚至一停好幾年的情況。

這一現(xiàn)象并不正常。推動(dòng)全社會(huì)的能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，是所有部門共同的責(zé)任，如果每個(gè)部門都局限于自身的職能，不對(duì)能源綠色轉(zhuǎn)型的最終結(jié)果負(fù)責(zé)，那必然會(huì)造成一人拉車九人看的局面。如果各方在這一領(lǐng)域的責(zé)任明確了，那么即使遇到一些問題，各方也都可以本著建設(shè)性的態(tài)度，共同協(xié)調(diào)解決。

三是建議通過綠色消費(fèi)帶動(dòng)綠色生產(chǎn)的快速增長。長期以來，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)都存在重生產(chǎn)輕消費(fèi)的問題，生產(chǎn)環(huán)節(jié)受困于消納市場，相反，下游的消費(fèi)者并不關(guān)心自身消費(fèi)的是什么電，生產(chǎn)和消費(fèi)存在嚴(yán)重的脫節(jié)。

眾所周知，一個(gè)高度市場化的產(chǎn)業(yè)都是由下游消費(fèi)帶動(dòng)上游生產(chǎn)的，這也是我國供給側(cè)改革的核心要義。推動(dòng)能源消費(fèi)革命是貫徹落實(shí)“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略的核心內(nèi)容之一。十九屆五中全會(huì)也明確提出“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式”。因此，“十四五”時(shí)期可以考慮通過擴(kuò)大能源綠色消費(fèi)的市場帶動(dòng)能源生產(chǎn)革命。只有消費(fèi)者的意識(shí)轉(zhuǎn)變了，能源綠色消費(fèi)的市場需求起來了，并通過市場機(jī)制傳導(dǎo)到生產(chǎn)側(cè)，才能帶動(dòng)綠色電力生產(chǎn)的良性和可持續(xù)發(fā)展。而這些通過立法和政策引導(dǎo)、輿論宣傳將會(huì)起到一個(gè)立竿見影的效果。

前不久，國家發(fā)改委經(jīng)中央深改委同意發(fā)布的《綠色生活創(chuàng)建行動(dòng)總體方案》就是一個(gè)很好的開端。配額的本質(zhì)也是通過政策創(chuàng)造出一個(gè)穩(wěn)定持續(xù)的綠色電力消費(fèi)市場，最終實(shí)現(xiàn)以綠色消費(fèi)帶動(dòng)綠色生產(chǎn)。長期困擾可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限電問題的本質(zhì)也是清潔電力的供給和需求不匹配，通過消費(fèi)側(cè)的帶動(dòng)就能有效解決消納的問題。

其核心邏輯在于，每一度新能源電力在生產(chǎn)之初就已經(jīng)找到了其消費(fèi)市場或者說鎖定了消費(fèi)空間，消費(fèi)者為了達(dá)成交易，也將主動(dòng)在電力市場內(nèi)部尋找滿足需求的成本最低的靈活性資源，消納的責(zé)任就從電網(wǎng)企業(yè)變成了用戶自發(fā)交易，責(zé)任和義務(wù)進(jìn)一步明晰，煤電、儲(chǔ)能以及可調(diào)節(jié)負(fù)荷等能夠提供靈活性的市場參與方也可以將靈活性順利變現(xiàn)，不僅可以創(chuàng)造全新的商業(yè)模式，也將有效地激發(fā)其參與靈活性市場的積極性。

為了促進(jìn)消費(fèi)側(cè)的熱情，政策上也可以考慮將本地消費(fèi)的清潔能源不再計(jì)入能源消費(fèi)總量的考核中，使得地方更傾向于使用可再生能源來滿足日益增長的能源需求，也將有效的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的快速擴(kuò)大。

在平價(jià)時(shí)代，綠色電力證書將可能是一個(gè)非常有效的促進(jìn)綠色消費(fèi)的政策工具。綠色電力證書政策的核心要義是明確平價(jià)時(shí)代的風(fēng)電、光伏發(fā)電的清潔能源發(fā)電屬性，為未來參與電力市場交易以及推動(dòng)綠色消費(fèi)提供身份信息認(rèn)定和政策保障。從目前的趨勢(shì)看，未來希望實(shí)現(xiàn)碳中和的企業(yè)越來越多，加上工信部現(xiàn)在力推的綠色大數(shù)據(jù)中心計(jì)劃，未來對(duì)于清潔能源的需求增長會(huì)很快。

綠色電力證書可以將電力物理交易與虛擬的清潔能源屬性交易分割開，具有可追溯、可核查的特性，是未來非常好的營銷工具，一方面可以在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)多種營銷方案和產(chǎn)品模式，以滿足用戶的綠色電力消費(fèi)的需求和確保用戶的黏性(例如有利于用電企業(yè)和集團(tuán)的售電企業(yè)簽署長期PPA)。另一方面將可再生能源電力的綠色屬性進(jìn)行剝離，通過全新的市場體系進(jìn)行循環(huán)，使得不考慮綠色證書的可再生能源能夠以純粹的電力普通商品的屬性參與電力市場，這就大大降低了電力市場交易規(guī)則的設(shè)計(jì)難度，有利于通過良性的市場競爭進(jìn)一步推動(dòng)可再生能源發(fā)電的成本下降。

總之，“十四五”是可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全新起點(diǎn)，擺脫了對(duì)于補(bǔ)貼政策的依賴，我們有理由相信，在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，可再生能源產(chǎn)業(yè)將會(huì)取得更高質(zhì)量的發(fā)展。但從更加長遠(yuǎn)的角度看，要落實(shí)習(xí)近平總書記提出的2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的宏偉目標(biāo)，“十四五”也只相當(dāng)于萬里長征剛剛渡過赤水河，未來還有更長的路要走。

在目前的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，行業(yè)各方必須要凝心聚力，梳理好行業(yè)發(fā)展的邏輯體系，要有久久為功的心態(tài)，確保在未來40年的時(shí)間內(nèi)產(chǎn)業(yè)整體的持續(xù)健康發(fā)展。特別是要堅(jiān)決避免通過扭曲市場機(jī)制的短期政策人工催肥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，畢竟，短時(shí)間急功近利的快速發(fā)展固然能收一時(shí)之效，但是卻很可能損害了深層次的供求關(guān)系，最終使得整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路越走越窄，也將嚴(yán)重影響綠色低碳發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(作者系可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專委會(huì)委員，中國光伏行業(yè)協(xié)會(huì)咨詢專家，現(xiàn)供職于國家電投)