“開發(fā)式治理”如何推進(jìn)?——陜西省神木市煤礦采空區(qū)綜合治理述評(píng)

在陜西省神木市，煤礦采空區(qū)的“開發(fā)式治理”項(xiàng)目耐人尋味。“開發(fā)式治理”從2009年起步以來，中途幾次被迫叫停，停上一陣又悄然復(fù)工。眼下，這項(xiàng)頗受當(dāng)?shù)厝岁P(guān)注的治理行動(dòng)，再一次處于蟄伏狀態(tài)。

因地制宜開展采空區(qū)治理

神府煤田從上世紀(jì)80年代末開始，就成為我國(guó)煤炭工業(yè)戰(zhàn)略西移的前沿陣地。2016年，該地撤縣改市后，立即成為產(chǎn)煤大市。

然而，在逐步走向輝煌的同時(shí)，也伴隨著一些負(fù)面效應(yīng)：大規(guī)模超強(qiáng)度的煤炭開采，導(dǎo)致大面積的土地沉陷，地表水系遭受破壞，原有水田開始減少，原有旱地更加干旱。此外，由于老采空區(qū)煤柱自然發(fā)火，很多地方形成了“地下火海”。

鑒于上述嚴(yán)峻形勢(shì)，陜西省和榆林市兩級(jí)政府，曾于2008年、2009年，先后出臺(tái)了《神府煤田采空區(qū)綜合治理實(shí)施方案》《神府采煤沉陷區(qū)綜合治理試點(diǎn)示范實(shí)施方案》。當(dāng)時(shí)的神木縣因勢(shì)利導(dǎo)，因地制宜，在大柳塔鎮(zhèn)及其周邊地區(qū)，先后開展了一批以滅火為主的煤礦采空區(qū)“開發(fā)式治理”項(xiàng)目。

“開發(fā)式治理”，即在整個(gè)治理施工過程中，政府不投入任何資金，只允許治理企業(yè)對(duì)采空區(qū)內(nèi)的殘煤資源進(jìn)行回收利用，用來抵補(bǔ)治理工程所需的資金投入，同時(shí)根據(jù)回收的殘煤量與治理工程量比率，酌情提取一定的治理基金，用于那些雖無“開發(fā)式治理”價(jià)值，但又必須治理的煤礦采空區(qū)和火災(zāi)隱患區(qū)的綜合治理。

特殊條件下的特殊辦法

推行“開發(fā)式治理”，是因?yàn)樯窀禾锾厥獾牡刭|(zhì)和資源賦存條件。

神府煤田可采煤層一般為2層至3層，平均埋深在百米左右，煤層總厚一般在7米至9米之間。上世紀(jì)80年代中后期，神府煤田的所有地方煤礦，均采用房柱式炮采方式開采，煤炭回采率一般不到45%。進(jìn)入本世紀(jì)以后，煤炭市場(chǎng)逐年好轉(zhuǎn)，因房柱式開采而被棄采的殘留煤柱和頂煤底煤，便有了回收利用的潛在價(jià)值。

于是，在一些淺埋老采空區(qū)，人們開始嘗試在塌陷較為嚴(yán)重或有火災(zāi)隱患的地方，通過露天剝挖的方式，將采空區(qū)的殘煤資源進(jìn)行回收利用，再將采坑回填平整復(fù)墾種植。

被復(fù)采回收的殘煤資源，其銷售收入除抵補(bǔ)治理工程所需費(fèi)用，按規(guī)定繳納治理基金外，其余主要用于對(duì)當(dāng)?shù)卮迕竦母鞣N補(bǔ)償，有的村人均補(bǔ)償金額高達(dá)上百萬元。同時(shí)，承擔(dān)煤礦采空區(qū)“開發(fā)式治理”的施工企業(yè)，也獲得了較為可觀的經(jīng)濟(jì)收益。

除此而外，“開發(fā)式治理”還產(chǎn)生了連鎖效應(yīng)：實(shí)施殘煤露采，須對(duì)采坑進(jìn)行回填平整，平整后的土地，大部分可作為新增農(nóng)耕地，有的可被改造成為上好的水澆地;實(shí)施殘煤露采，減少了采空巷道的積水，既能有效預(yù)防煤礦開采過程中的透水涌水安全事故，又能使地表水分得以涵養(yǎng)，被破壞了的地表生態(tài)得以修復(fù)。

生態(tài)環(huán)境改善了，煤礦采空區(qū)的村民又回來了。他們利用“開發(fā)式治理”得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，建設(shè)新農(nóng)村，建起農(nóng)牧場(chǎng)，有些村民還有了農(nóng)產(chǎn)品加工廠。

相關(guān)政策和法規(guī)缺失

發(fā)端于神木市的煤礦采空區(qū)“開發(fā)式治理”，至今已有10年歷史。其間，至少經(jīng)歷過3次停工復(fù)工。

何以如此?筆者的調(diào)研結(jié)果顯示：無論國(guó)家層面還是省級(jí)政府，至今還沒有出臺(tái)1份支撐力度較強(qiáng)而又切實(shí)可行的法規(guī)性文件。神木市的煤礦采空區(qū)“開發(fā)式治理”，當(dāng)初只是根據(jù)本市實(shí)際，自發(fā)組織的一項(xiàng)群眾性社會(huì)實(shí)踐。此舉雖然得到了大眾認(rèn)同，但仍“無法可依”，存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

盡管4年前，國(guó)家五部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》，但缺乏繼續(xù)跟進(jìn)的實(shí)施細(xì)則。在“開發(fā)式治理”過程中，治理企業(yè)、當(dāng)?shù)卣蛧?guó)家利益如何兼顧?既然是“開發(fā)式治理”，意味著還有一定的礦產(chǎn)資源有待開發(fā)，這些礦產(chǎn)資源如何處置?繳不繳國(guó)家資源價(jià)款?辦不辦采礦許可證?開發(fā)出來的礦產(chǎn)資源，允許不允許治理企業(yè)自主銷售來抵補(bǔ)治理成本?這些問題不解決，煤礦采空區(qū)的治理工作很難繼續(xù)推進(jìn)。

相關(guān)政策和法規(guī)的缺失，給某些不法企業(yè)帶來了可乘之機(jī)。有人打著“開發(fā)式治理"的幌子盜采國(guó)家資源，曾在社會(huì)上造成了惡劣影響，由此導(dǎo)致一些政府領(lǐng)導(dǎo)不敢推行“開發(fā)式治理”。

目前，盡管有許多村鎮(zhèn)和企業(yè)主動(dòng)申請(qǐng)對(duì)廢棄礦山進(jìn)行“開發(fā)式治理”，但因國(guó)家和省級(jí)政府缺乏一定的政策引導(dǎo)，致使“開發(fā)治理”這一模式難有作為。

殘留資源開發(fā)利用有了新實(shí)踐

國(guó)家五部委的指導(dǎo)意見在礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理方面確立了基本原則：政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、開發(fā)式治理、市場(chǎng)化運(yùn)作。該指導(dǎo)意見明確提出，“破除礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的投入、政策、科研等機(jī)制障礙，創(chuàng)新尾礦殘留礦再開發(fā)、礦山廢棄地復(fù)墾利用、集體土地流轉(zhuǎn)利用政策，引導(dǎo)社會(huì)資金、資源、資產(chǎn)要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，加快治理”。

國(guó)家五部委的指導(dǎo)意見，已經(jīng)從政策和原則的高度，為礦山環(huán)境的“開發(fā)式治理”指明了方向，各地需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定實(shí)施細(xì)則。

從目前來看，“開發(fā)式治理”所面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是關(guān)于殘留資源的開發(fā)利用?，F(xiàn)在這個(gè)問題已經(jīng)有了相關(guān)實(shí)踐。譬如，在煤礦采空區(qū)治理過程中，開采利用礦權(quán)滅失的殘煤資源，就可按照國(guó)家五部委指導(dǎo)意見所提倡的“創(chuàng)新尾礦殘留礦再開發(fā)政策”這一原則，并遵循《煤炭法》明確的“國(guó)家鼓勵(lì)煤礦企業(yè)復(fù)采殘煤或開采邊角極薄煤”，以及《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)所回收的殘留煤炭資源，通過公開招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)化方式，依法合規(guī)進(jìn)行處置。與神木市相鄰的內(nèi)蒙古鄂爾多斯市，采取市場(chǎng)化方式，處置煤礦采空區(qū)邊角殘煤，取得了令各方滿意的社會(huì)效果。