電力市場(chǎng)化改革破局 計(jì)劃如何過渡到市場(chǎng)？

新一輪電力體制改革以來，我國(guó)電力市場(chǎng)化交易比例不斷提升，八個(gè)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)陸續(xù)開展了長(zhǎng)周期結(jié)算試運(yùn)行，可以說電力市場(chǎng)化改革已經(jīng)邁出了關(guān)鍵一步。隨著電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)步入深水區(qū)，電力體制改革的復(fù)雜性、艱巨性日漸顯現(xiàn)，山東雙軌制不平衡資金問題引起業(yè)內(nèi)外廣泛關(guān)注。事實(shí)上，除雙軌制不平衡資金問題外，跨省區(qū)送受電與省級(jí)市場(chǎng)的銜接問題、高成本清潔能源參與市場(chǎng)問題、居民等低價(jià)優(yōu)先用電保障問題，及其背后更深層次的計(jì)劃與市場(chǎng)過渡銜接問題已成為決定本輪電力體制改革成敗的關(guān)鍵。

計(jì)劃與市場(chǎng)銜接如何催生“巨量”不平衡資金？

當(dāng)前電力市場(chǎng)化改革中，部分核電、水電、新能源以及跨省區(qū)送受電暫時(shí)未放開參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，仍在沿用計(jì)劃體系下固定上網(wǎng)電價(jià)模式（Feed-in-Tariff，F(xiàn)iT）運(yùn)行。這種模式有兩個(gè)特點(diǎn)，一是機(jī)組的發(fā)電量不隨市場(chǎng)供需調(diào)整，二是結(jié)算不按照市場(chǎng)價(jià)格而是按照政府核定的固定電價(jià)。特點(diǎn)一導(dǎo)致非市場(chǎng)化發(fā)電量與優(yōu)先用電量無法實(shí)時(shí)對(duì)等，即使在總發(fā)用電量平衡的前提下，市場(chǎng)化發(fā)用電量也無法對(duì)等，進(jìn)而產(chǎn)生了資金余缺。受特點(diǎn)二影響，現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格越低，現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格與要支付的固定價(jià)格之間的差額就越大，需要的額外補(bǔ)貼額越高，這會(huì)進(jìn)一步放大資金余缺。這兩部分資金余缺就是所謂的“雙軌制不平衡資金”，如果我們?cè)侔?a href="http://msthinker.com/news/article-472.html" target="_blank">可再生能源附加和上述雙軌制不平衡資金疊加在一起，這個(gè)巨大的補(bǔ)貼資金池其實(shí)可以分解為廣義上的“新能源補(bǔ)貼+核電補(bǔ)貼+水電補(bǔ)貼+跨省區(qū)送受電補(bǔ)貼+省內(nèi)供熱等優(yōu)先發(fā)電補(bǔ)貼”。

計(jì)劃體系（固定上網(wǎng)電價(jià)）能否與市場(chǎng)長(zhǎng)期并存？

與澳大利亞等市場(chǎng)不同，加拿大安大略省市場(chǎng)并未將非市場(chǎng)化合約轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭靠煽氐牟顑r(jià)合約，而是保留了大量FiT(固定上網(wǎng)電價(jià))合約。受綠色能源法案、發(fā)電固定成本回收及歷史遺留因素等影響，包括風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)以及部分水電在內(nèi)的大量發(fā)電企業(yè)都簽訂了多年固定上網(wǎng)電價(jià)合約。隨之而來的是電力用戶承擔(dān)的大量補(bǔ)貼分?jǐn)偅@部分補(bǔ)貼分?jǐn)偙环Q為總體調(diào)整費(fèi)（Global Adjustment，GA）。按照安大略省市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的官方定義，每月分?jǐn)偟腉A反映了現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格與各類簽訂合約機(jī)組的固定價(jià)格合約差值，以及用戶側(cè)環(huán)保節(jié)能項(xiàng)目的成本。

山東市場(chǎng)度電分?jǐn)?分3的雙軌制不平衡資金，相比安大略省的GA，無論從總量還是度電分?jǐn)偠际?ldquo;小巫見大巫”。從總量看，每年GA的規(guī)模大約為80-120億加元，而現(xiàn)貨市場(chǎng)電費(fèi)大約為20億加元。從度電分?jǐn)偪矗?019年度電GA分?jǐn)偢哌_(dá)10.8加分，而現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格僅為度電1.83加分?？梢姴黄胶赓Y金的處理關(guān)鍵在于各方均能認(rèn)可的疏導(dǎo)原則和方式，而不是采用將所有費(fèi)用強(qiáng)制地、不合理地分?jǐn)偨o某類主體，盲目地縮減不平衡資金的規(guī)模。

上圖中展示了安大略省市場(chǎng)電力現(xiàn)貨平均電價(jià)與GA的逐年變化情況，其中GA的迅速增長(zhǎng)很大程度上是由于以可再生能源為代表的FiT合約規(guī)模的擴(kuò)大。不根據(jù)供需調(diào)整出力的FiT機(jī)組極大地壓縮了市場(chǎng)化機(jī)組的競(jìng)爭(zhēng)空間，也壓低了現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致了現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格與FiT固定的上網(wǎng)電價(jià)差值擴(kuò)大，GA的規(guī)模也就愈發(fā)龐大了。根據(jù)安大略省能源委員會(huì)OEB的報(bào)告，2017年約有38%的GA補(bǔ)貼流向新能源，約37%流向用戶側(cè)環(huán)保節(jié)能項(xiàng)目及布魯斯核電站，23%流向其他核電和水電，而2017年新能源發(fā)電量才占到總發(fā)電量的7%。

時(shí)至今日，GA已經(jīng)成為了安大略省用戶側(cè)降電價(jià)的主要阻力，而考慮FiT合約的高成本以及經(jīng)濟(jì)上的不可持續(xù)性，安大略省政府一方面不再新簽FiT合約(甚至提前終止了部分合約），一方面正在想方設(shè)法調(diào)整既有FiT合約。從安大略省市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)來看，如果要保證新能源消納等國(guó)家能源戰(zhàn)略以計(jì)劃方式（FiT模式）落地，不平衡資金必然長(zhǎng)期存在，不平衡資金的規(guī)模取決于計(jì)劃電價(jià)與市場(chǎng)價(jià)格之間差值、優(yōu)先發(fā)電規(guī)模等因素。而隨著可再生能源發(fā)展，不平衡資金規(guī)模必然不斷擴(kuò)大，進(jìn)而帶來用戶側(cè)成本的持續(xù)上升，因此計(jì)劃體系下的固定上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制（FiT模式）注定不可持續(xù)。

但計(jì)劃體系不可持續(xù)并不意味著我們要放棄能源轉(zhuǎn)型、放棄對(duì)居民農(nóng)業(yè)等低價(jià)用戶的保障?，F(xiàn)階段“魚”和“熊掌”如何兼得，關(guān)鍵看計(jì)劃如何向市場(chǎng)過渡。

01、第一步：徹底理順現(xiàn)有結(jié)算關(guān)系

與成熟電力市場(chǎng)的結(jié)算關(guān)系相比，當(dāng)前國(guó)內(nèi)各現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)結(jié)算關(guān)系并未真正厘清，往往將計(jì)劃體系下的各類補(bǔ)貼混為一談。疊加電力現(xiàn)貨市場(chǎng)中的各種結(jié)算科目五花八門，導(dǎo)致整個(gè)結(jié)算體系錯(cuò)綜復(fù)雜。以山東不平衡資金為例，各方解釋眾說紛紜，竟鮮有觀點(diǎn)簡(jiǎn)單明了地厘清不平衡資金來龍去脈。

因此，將當(dāng)前計(jì)劃與市場(chǎng)糾纏不清的結(jié)算關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榛谑袌?chǎng)的、條目清晰的結(jié)算關(guān)系，是市場(chǎng)化改革的第一步，也是政府主管部門科學(xué)決策的基礎(chǔ)。具體來說，就是在不改變資金流的前提下調(diào)整結(jié)算關(guān)系，將所有接受補(bǔ)貼的發(fā)電企業(yè)及電力用戶的結(jié)算價(jià)格還原為電力現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格與補(bǔ)貼兩部分，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)按照全電量計(jì)算，補(bǔ)貼分?jǐn)偛糠职凑詹煌愋椭黧w分別計(jì)算，從而徹底取消雙軌制不平衡資金。此外要避免“以不平衡資金大小論英雄”的錯(cuò)誤觀念，應(yīng)該以理清理順結(jié)算細(xì)節(jié)為目標(biāo)。優(yōu)化后的結(jié)算關(guān)系結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單清晰、主體明確，可以有效避免優(yōu)發(fā)優(yōu)購(gòu)不平衡等復(fù)雜的表述，政府主管部門在制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)也很容易厘清成本收益。

02、第二步：重新清算市場(chǎng)化改革帶來的損益

眾所周知，擱淺成本是指電力企業(yè)在原有管制體系下允許收回的, 但由于體制的改變而無法回收的成本。例如在改革前，發(fā)電企業(yè)可能會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)的管制電價(jià)進(jìn)行投資, 如果改革后競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)價(jià)格低于前期投資的管制電價(jià)，則導(dǎo)致一些投資無法收回,從而形成擱淺資產(chǎn)。類似的還有跨省跨區(qū)送電的輸電線路，市場(chǎng)化改革后輸電線路利用小時(shí)數(shù)可能下降，進(jìn)而產(chǎn)生擱淺成本。為避免擱淺成本的回收造成用戶側(cè)電價(jià)上漲，國(guó)內(nèi)政府主管部門一般對(duì)擱淺成本避而不談，但這缺失的一環(huán)恰恰成為了掣肘電力市場(chǎng)化改革的“阿克琉斯之踵“。

擱淺成本關(guān)系到電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率和公平。除了讓電力企業(yè)回收投資外，擱淺成本實(shí)際上還起到讓所有市場(chǎng)主體回到同一起跑線，“清零”歷史的作用。當(dāng)前各類高成本機(jī)組之所以無法直接參與現(xiàn)貨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就是因?yàn)槿狈R淺成本的清算，從而被迫執(zhí)行計(jì)劃體系下的固定上網(wǎng)電價(jià)，產(chǎn)生了一系列的銜接問題。部分試點(diǎn)探索通過不平衡資金對(duì)高成本機(jī)組進(jìn)行補(bǔ)貼，本質(zhì)上是僅對(duì)個(gè)別類型進(jìn)行擱淺成本清算，但往往違背了擱淺成本回收“固定回收總量、固定退坡年限”的原則，造成整個(gè)市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制的扭曲，并可能為未來投資帶來錯(cuò)誤的信號(hào)。

擱淺的不光有“成本”還有“收益”，與擱淺成本對(duì)應(yīng)的是擱淺收益（stranded benefits）。中央出資建設(shè)的大型水電項(xiàng)目以及上一輪電改電網(wǎng)企業(yè)保留的水電項(xiàng)目，其管制電價(jià)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，這類機(jī)組一旦進(jìn)入市場(chǎng)就會(huì)產(chǎn)生額外收益。不進(jìn)行對(duì)擱淺成本的清算而直接放開發(fā)電計(jì)劃，其實(shí)是制造了市場(chǎng)機(jī)組對(duì)計(jì)劃體系下機(jī)組的交叉補(bǔ)貼，而這部分已經(jīng)折舊完成的機(jī)組在供大于求的供需環(huán)境下理應(yīng)更多地參與市場(chǎng)降價(jià)。

正確的做法應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)籌考慮市場(chǎng)化改革前后對(duì)各類機(jī)組帶來的損益，原則上由包含未參與市場(chǎng)機(jī)組在內(nèi)的所有發(fā)電機(jī)組均等承擔(dān)。具體的處理是，測(cè)算擱淺成本與擱淺收益對(duì)銷后的凈損失，再將各類非市場(chǎng)機(jī)組現(xiàn)有的固定上網(wǎng)電價(jià)轉(zhuǎn)換為差價(jià)合約，差價(jià)合約價(jià)格與原固定上網(wǎng)電價(jià)的差值對(duì)應(yīng)凈損失。如果不將其整體轉(zhuǎn)換為差價(jià)合約，而是采用妥協(xié)方式降低當(dāng)前固定上網(wǎng)電價(jià)，這種做法本質(zhì)上是過渡性質(zhì)的、不可持續(xù)的。

03、第三步：構(gòu)建透明高效的過渡機(jī)制

市場(chǎng)長(zhǎng)期運(yùn)行的基礎(chǔ)是信任，而透明是信任的來源，因此如何以更市場(chǎng)化、更透明的方式保障各項(xiàng)政策目的落地是對(duì)政府治理能力的一項(xiàng)挑戰(zhàn)，也是計(jì)劃體系向市場(chǎng)過渡的關(guān)鍵。計(jì)劃時(shí)期政府主管部門只要以電量、電價(jià)為抓手，即可實(shí)現(xiàn)絕大部分政策目標(biāo)，進(jìn)入到市場(chǎng)環(huán)境后政府主管部門急需轉(zhuǎn)變心態(tài)，找到新的、不會(huì)扭曲市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制的“新抓手”，而“政府授權(quán)合約+特殊目的載體”的組合拳可能是最佳選擇。

首先是發(fā)揮政府授權(quán)合約作用，保障電力市場(chǎng)平穩(wěn)起步。政府授權(quán)合約是指電力現(xiàn)貨市場(chǎng)起步初期，為確保市場(chǎng)主體收益不發(fā)生劇烈波動(dòng)而設(shè)計(jì)的一種由政府確定價(jià)格形成機(jī)制的合約，過渡期結(jié)束后政府授權(quán)合約取消。相比于市場(chǎng)化合約，政府授權(quán)合約最大的優(yōu)勢(shì)在于可以保障市場(chǎng)平穩(wěn)起步，避免將市場(chǎng)建設(shè)的成敗押注于現(xiàn)貨市場(chǎng)起步初期的價(jià)格走勢(shì)變化。因?yàn)槭袌?chǎng)起步初期，市場(chǎng)機(jī)制不完善、市場(chǎng)主體不夠成熟，市場(chǎng)價(jià)格容易大起大落，造成大量市場(chǎng)主體破產(chǎn)，進(jìn)而逼停市場(chǎng)化改革。

以澳大利亞市場(chǎng)的起步為例，NEM啟動(dòng)初期電力現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格與管制價(jià)格差異巨大。1999年新南威爾士州現(xiàn)貨市場(chǎng)加權(quán)平均價(jià)格為24.42澳元/MWh，而1999年新南威爾士州類型1(占80%負(fù)荷)的政府授權(quán)合約價(jià)格卻高達(dá)37澳元/MWh，可以說政府授權(quán)合約有效地保障了發(fā)電企業(yè)的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)。而僅僅在第二年電力現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格就發(fā)生了躍升，維多利亞州跳漲至44.57澳元/MWh，政府授權(quán)合約又避免了售電企業(yè)的大規(guī)模破產(chǎn)。在經(jīng)歷了市場(chǎng)起步初期的價(jià)格跳變，市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)管理能力逐步提升，簽訂高比例中長(zhǎng)期合約的意愿不斷增強(qiáng)，澳大利亞的政府授權(quán)合約也隨之退坡了。

政府授權(quán)合約的另外一個(gè)優(yōu)勢(shì)是形式靈活多變，便于政府主管部門以最小的成本實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策目標(biāo)。以澳大利亞市場(chǎng)為例,同時(shí)設(shè)置了兩種類型的政府授權(quán)合約，類型1是雙向差價(jià)合約，而類型2是針對(duì)高峰低谷時(shí)段的封頂封底合約。浙江試點(diǎn)的規(guī)則設(shè)計(jì)中更有著7種不同類型的政府授權(quán)合約適用于不同情況。

針對(duì)國(guó)內(nèi)實(shí)際，在第二步均等分?jǐn)們魯R淺成本的前提下，各類機(jī)組政府差價(jià)合約價(jià)格的確定應(yīng)綜合考慮國(guó)家能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)、理順后的補(bǔ)貼測(cè)算額度、機(jī)組投資回收程度等多重因素。針對(duì)高擱淺成本機(jī)組（如新能源、核電、水電、燃?xì)獾葯C(jī)組）的政府授權(quán)合約可采用價(jià)格高于管制電價(jià)的差價(jià)合約形式，同時(shí)應(yīng)明確退坡年限，保證一定比例的投資回收后即應(yīng)全電量參與市場(chǎng)。當(dāng)前已完成折舊且有擱淺收益的機(jī)組應(yīng)簽訂價(jià)格遠(yuǎn)低于管制電價(jià)水平的政府授權(quán)合約，跨省跨區(qū)送電機(jī)組可采用“差價(jià)合約+期權(quán)”式政府授權(quán)合約以保障跨省跨區(qū)輸電能力變化時(shí)的機(jī)組收益，新投產(chǎn)機(jī)組不能獲得高于市場(chǎng)平均價(jià)格的政府授權(quán)合約。而目錄電價(jià)也可視作一種特殊的政府授權(quán)合約，統(tǒng)一納入管理。

其次是通過特殊目的載體（SPV）簽訂政府授權(quán)合約，構(gòu)建獨(dú)立透明的過渡機(jī)制。特殊目的載體（Special Purpose Vehicle，SPV）是一個(gè)為特定目的而構(gòu)造的空殼實(shí)體，SPV常被設(shè)立者用于隔離財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)橥ㄟ^SPV可以獨(dú)立透明地實(shí)現(xiàn)清潔能源補(bǔ)貼、非市場(chǎng)用戶保障等政策目標(biāo)，SPV在市場(chǎng)化改革的過渡過程中被廣泛使用，例如新加坡設(shè)立了政府指定的MSSL公司用于“計(jì)劃”向市場(chǎng)的過渡，并與各類受補(bǔ)貼的主體簽訂政府授權(quán)合約。SPV的特點(diǎn)是運(yùn)營(yíng)目的單一，且與發(fā)起人完全隔離，無任何資金或債務(wù)關(guān)聯(lián)。此外，SPV獨(dú)立實(shí)體的特點(diǎn)還方便了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)過渡機(jī)制的監(jiān)管和審計(jì)，使得市場(chǎng)主體對(duì)改革過渡機(jī)制的信任可以極大地提升。針對(duì)國(guó)內(nèi)實(shí)際，市場(chǎng)起步初期可由電網(wǎng)企業(yè)成立專門的空殼子公司作為SPV或采用獨(dú)立賬戶的形式代替SPV。

基于SPV的過渡機(jī)制形成的資金流（并不完全對(duì)應(yīng)于結(jié)算流）如上圖所示，SPV負(fù)責(zé)簽訂所有的政府授權(quán)合約，既包括發(fā)電側(cè)也包括非市場(chǎng)化用戶。其中黃線代表的補(bǔ)貼分?jǐn)偛糠?，圖中的SPV作為計(jì)劃體系下歷史遺留的唯一承接者，在按照政府授權(quán)合約結(jié)算完成后仍存在資金缺額。在當(dāng)前結(jié)算體系下這部分缺額由“輸配電價(jià)中的交叉補(bǔ)貼+雙軌制不平衡資金+可再生能源附加”補(bǔ)齊，轉(zhuǎn)換到SPV機(jī)制后，應(yīng)按照“新能源補(bǔ)貼+核電補(bǔ)貼+水電補(bǔ)貼+跨省區(qū)送受電補(bǔ)貼+供熱等優(yōu)先發(fā)電補(bǔ)貼+居民用戶補(bǔ)貼+農(nóng)業(yè)用戶補(bǔ)貼+其他公益性用戶補(bǔ)貼”分類獨(dú)立記賬并向市場(chǎng)主體公開，各類補(bǔ)貼資金在扣減交叉補(bǔ)貼及可再生能源附加后，向所有市場(chǎng)化用戶分?jǐn)?。為避免扭曲價(jià)格機(jī)制，發(fā)電企業(yè)（特別是有擱淺收益的發(fā)電企業(yè)）應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)貼分?jǐn)偛糠挚赏ㄟ^低價(jià)政府授權(quán)合約實(shí)現(xiàn)。

此外，同步還應(yīng)建立分?jǐn)偨痤~的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，每三個(gè)月事先分配政府授權(quán)合約，季度結(jié)束進(jìn)行多退少補(bǔ)、滾動(dòng)調(diào)整?？梢钥吹剑c傳統(tǒng)的交叉補(bǔ)貼機(jī)制相比，基于SPV的補(bǔ)貼分?jǐn)倷C(jī)制獨(dú)立透明、條目清晰、便于監(jiān)管，針對(duì)不同類別主體的補(bǔ)貼額度一目了然，且隨政府授權(quán)合約期滿有著明確的退坡期限，既能保障市場(chǎng)平穩(wěn)起步，又能推動(dòng)市場(chǎng)化建設(shè)不斷深入。

基于SPV的分?jǐn)倷C(jī)制在沿用固定上網(wǎng)電價(jià)而不簽訂政府授權(quán)合約時(shí)也可以采用，其本質(zhì)等同于安大略市場(chǎng)的GA，但是簽訂了基于差價(jià)合約的政府授權(quán)合約后可以有效地控制分?jǐn)偟慕痤~規(guī)模，以最小的成本實(shí)現(xiàn)政策目的。

此外電網(wǎng)公司子公司作為SPV還可以起到兜底售電公司的作用，當(dāng)用戶面臨售電公司破產(chǎn)或原有合約期滿后未簽訂新的交易合同，但發(fā)生實(shí)際用電時(shí)，為用戶提供兜底售電服務(wù)。兜底售電價(jià)格一般應(yīng)略高于市場(chǎng)平均水平，該部分收入單獨(dú)記賬并納入監(jiān)管。

時(shí)至今日，電力市場(chǎng)化改革已經(jīng)到了關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，改革已經(jīng)深入地觸動(dòng)到了多方根本利益，計(jì)劃與市場(chǎng)銜接等深層次問題必須正視才能解決。而改革越深化，越需要主管部門的擔(dān)當(dāng)精神，越需要主管部門堅(jiān)定信心走下去。“惟其艱難，才更顯勇毅；惟其篤行，才彌足珍貴。”