電網輸配體制改革不能走雙軌制道路—增量配電業(yè)務改革的啟示

如果將增量配電業(yè)務改革看作是輸配分開的一種探索。已公布增量配電業(yè)務改革試點項目473個。增量配電業(yè)務與大電網存量配電業(yè)務存在競爭關系。

關于電網的輸配體制問題，中央《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)【2015】9號文），要求“繼續(xù)進行深化研究”。一般認為該輪電改暫時不會涉及輸配體制改革，其實不然，被認為是最大亮點的增量配電業(yè)務改革試點，事實上已經觸碰到輸配體制改革的問題了。任一個新成立的增量配電企業(yè)，無論股權結構怎樣，它與目前的電網企業(yè)或在法律上、或在產權上均是分離的，完全突破了原來輸配合一的體制。這一事實說明繼續(xù)深化輸配體制的研究不僅必要而且迫切。本文即以此為切入點，研究和尋找適合我國國情的輸配體制改革方案。

一、承認配電屬于競爭性業(yè)務不是主觀臆斷

將配電歸屬于競爭性業(yè)務，主要基于下述理由：

（1）與輸電網的集中性、統(tǒng)一性、樞紐性特征不同，配電網具有明顯的分散性、局域性、終端性特征，輸電網與配電網不可等同對待。（2）配電網是售電的物理支撐，全面提升用戶服務水平，開展綜合能源服務，離開配電網是無法做到的。鼓勵成立售電公司很有必要，但沒有理由禁止配電企業(yè)售電，配電企業(yè)要承擔保底供電責任，是當然的售電公司。（3）配電網可以劃分為眾多供電區(qū)，每個供電區(qū)的經營者，都由政府按特許經營程序確定，政府還可根據經營期的考核情況，隨時進行必要的更換。

不可否認，配電是一種特殊的競爭性業(yè)務，這是由電力商品的特殊性決定的。電力市場本身就是一個特殊的市場，承認電力是商品，也應當承認配電是競爭性業(yè)務，配電企業(yè)是競爭性企業(yè)。正因為如此，中央在下發(fā)的有關文件中（包括2015年的9號文），不僅一再強調要鼓勵社會資本投資配電業(yè)務，還明確提出要支持民營企業(yè)以控股或參股形式開展配電和售電業(yè)務。增量配電業(yè)務改革試點，實際上也是在承認配電是競爭性業(yè)務的前提下進行的。

二、增量配電業(yè)務改革的認識、實踐與再認識

增量配電業(yè)務改革試點承載著人們太多的夢想，它的目的至少有三個：

（1）通過將增量配電業(yè)務推入市場，鼓勵和吸引更多社會資本參與配電網建設，探索市場化的配電網建設發(fā)展模式。

（2）打破壟斷，形成“比較競爭”格局和鯰魚效應，提高配電網效率和經營服務質量，為經濟社會發(fā)展提供更好的用電保障。

（3）推動配電網的有源化、協(xié)同化、市場化建設，培育綜合能源服務新業(yè)態(tài)，為重塑配電網，加快能源轉型探索新的路徑。

然而理想很豐滿，現實很骨感。從2016年11月到2020年8月（第5批名單公布前），國家能源局共批復了404個試點項目（其中已取消24個）（觀茶君注：截至第五批公布，已公布增量配電業(yè)務改革試點項目473個，取消24個項目后還有459個）。雖然項目數量不少，但至今取得電力業(yè)務許可證的不足四分之一，試點碰到了種種阻力和困難。為解決有關問題，能源局下發(fā)了一系列指導文件，還采取了約談、檢查督導、建立通報和直接聯(lián)系制度等措施，但情況并沒有因此好轉，似乎還出現了越來越偏離預期的趨勢。已投運的增量配電項目，由于配電電價過低等原因，幾乎都陷入了僅保本甚至虧損的境地。社會資本投資增量配電的熱情已跌入冰點，曾經炙手可熱的改革出現了令人心灰意冷的局面。詳見《真實價格無法體現，增量配電定價困難重重》《澎湃：增量配電微利或虧損普遍，社會資本熱情驟降》《增量配電價格“八大怪”》

從體制上看，增量配電業(yè)務改革試點，將配電業(yè)務分成了存量和增量兩個部分，存量部分繼續(xù)保持輸配合一體制，增量部分則實行輸配分開體制。顯然，這是對電網輸配體制的一種“改良”：即在基本維持原狀的基礎上，按照“舊者從舊、新者從新”的思路，實行輸配合一與輸配分開并存的雙軌制。

“雙軌制”天生就充斥著無法調和的矛盾，增量配電業(yè)務改革試點處處受阻，舉步維艱，根本原因就在這里。增量配電業(yè)務與大電網存量配電業(yè)務存在競爭關系，理論上兩者是平等的，但事實上增量配電網的接入、運行和發(fā)展都受制于大電網。在市場競爭中增量配電企業(yè)只是一個“運動員”，而電網企業(yè)勉為其難，同時要扮演“服務員、運動員和裁判員”三重角色。在這樣的體制設計下，改革試點難以實現預期目標完全在情理之中。

輸配體制雙軌運行，不一定是改革的初衷，但它的確是增量配電業(yè)務改革試點帶來的結果。其實，從全國范圍看，輸配雙軌體制早已存在。我國除國家、南方、蒙西三大電網外，還有少量基本上屬于配電網或有源配電網的地方電網，它們與大電網的關系與增量配電網類似，雙方幾十年的磕磕碰碰，也證明輸配雙軌制不是好的體制。

如果將增量配電業(yè)務改革看作是輸配分開的一種探索，以此為輸配體制的“繼續(xù)深化研究”提供必要的素材和例證，似乎也完全符合9號文精神和改革的邏輯。但無論從哪一個角度對增量配電業(yè)務改革進行總結和再認識，共同的結論都是：我國電網輸配體制改革不能走雙軌制道路，全面的輸配分開勢在必行。

三、輸配分開的理由和意義

輸配分開的理由，根據其重要性和依賴性程度，大致可分為三個層級：

第一層是最基本的、起決定性作用的理由，回答輸配分開的可行性問題。這一層次的理由只有一個，即：輸電屬于自然壟斷性業(yè)務，配電屬于特殊競爭性業(yè)務，兩者不能等同對待。這個理由如果不成立，輸配分開也就無從談起。

第二層是效果揭示的理由，回答輸配分開的必要性問題。依據事物的發(fā)展邏輯，輸配分開將導致和促使某些改革目標的實現，或者說，一些改革目標的實現是以輸配分開為前提的。這些目標包括：（1）形成真正科學合理“管住中間、放開兩頭”的電力體制架構；（2）輸電網和配電網（企業(yè)）各自按照市場化要求重新進行功能定位；（3）打破壟斷確保配售電充分且公平公正的競爭；（4）吸引更多社會資本參與配電網建設；（5）理順和規(guī)范國家電網與地方電網的關系。

第三層屬于關聯(lián)性理由，是輸配分開必要性的補充，它們顯示的是輸配分開為電網改革發(fā)展帶來的更多好處。其中包括：（1）為調度與電網一體化管理體制提供合理依據，使其易得到公眾的支持；（2）為“廠網分開”與“廠網一體”劃分合理界限，巧妙化解二者的矛盾。（3）有利于提升電網精細化管理水平，明晰輸電和配電成本，合理確定輸配電價；（4）有利于密切配電網與地方政府的聯(lián)系，更好地促進地方經濟發(fā)展；（5）有利于重塑新一代電力系統(tǒng)，確保輸電網和配電網的發(fā)展與時俱進；（6）有利于開展能源轉型“人民戰(zhàn)爭”，加快能源轉型步伐；（7）有利于傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)參與配電網及分布式電源建設，促進煤電盡早退出歷史。

四、適合國情的輸配分開方案設想

如果電力體制改革真的要繼續(xù)堅持市場化方向，有一點是明確的，就是輸配不存在分與不分的問題，只有怎樣分的問題。

輸配分開有三種基本方式：（1）財務分開，在電網企業(yè)內部，將輸電和配電業(yè)務在財務上分開核算。（2）法律分開，成立具有獨立法人資質的子公司，將配電業(yè)務交其運營。（3）產權分開，由在資產和行政上均無關聯(lián)的不同的企業(yè)實體，各自經營輸電和配電業(yè)務。

顯然，財務分開方式不適合我國國情，可以從選項中排除。其它兩種方式落實到具體方案設計上，有三種選擇：

一是產權完全分開方案。剝離所有存量配電業(yè)務，由省政府按照有利于開展公平公正競爭的市場化要求，將其特許給若干有能力、有資質的配電公司經營。

二是只在法律上分開方案。由電網企業(yè)成立若干具有法人資質的子公司，作為競爭型企業(yè)經營配售電業(yè)務，為形成競爭的氛圍和格局，每個省級電網成立的配電子公司不宜少于5家。

三是法律分開與產權分開相結合方案?？紤]40%以下的存量配電業(yè)務，由電網企業(yè)成立的具有法人資質的配電子公司經營（每個省不少于3家），60%以上的存量配電業(yè)務則由省政府特許，交給其他配電公司經營（每個省不少于5家）。

第一種方案對現狀的改變最大，實施的難度相對也最大。第二種方案存在的問題主要有兩個：一是盡管電網企業(yè)內部成立多家配電子公司，與地方電網和增量配電企業(yè)形成比較競爭格局，但從全局和數量上看，配電業(yè)務基本上還是由電網企業(yè)壟斷經營；二是由于僅在法律上分開，輸配分開的效果不能完全得到體現。第三種方案法律分開與產權分開相結合，可較好地克服前兩種方案存在的問題，不僅能打破電網企業(yè)對配電業(yè)務的壟斷，使輸配分開的優(yōu)越性得到較充分發(fā)揮，還降低了改革的難度。

實踐是檢驗真理的唯一標準。建議對第三種輸配分開方案選擇三到四個省電網進行改革試點（這個方案往前可過渡到第一種完全產權分開方案，往后也可退回到第二種法律分開方案），究竟可行還是不可行，需不需要再往前走，抑或要往后退？都可以交給實踐來檢驗和決定。