建立新時期能源領(lǐng)域國有資本投資體制

國企改革是我國能源管理體制變革中的重要一環(huán)。本輪改革是在我國經(jīng)濟增速換擋、環(huán)保壓力加大、能源革命的大背景下，以及國企改革總體思路的大框架下進行的。改革的核心是要優(yōu)化布局、提升效率、激發(fā)活力，改革的重點是建立起新時期能源領(lǐng)域國有資本投資體制。

穩(wěn)步推進的

新一輪能源國企改革

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，翻開了本輪能源國企改革的嶄新一頁。2015年8月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。在《指導(dǎo)意見》的大頂層框架下，關(guān)于國企改革的相關(guān)政策密集出臺，形成了較為完整的新一輪國企改革“1+N”政策體系。“1”是指《指導(dǎo)意見》，是總體思路。“N”項政策主要包含黨的領(lǐng)導(dǎo)、國資管理體制、混合所有制、國企分類、現(xiàn)代企業(yè)制度、監(jiān)督、歷史遺留問題等幾大重點領(lǐng)域。能源國企改革在此框架下穩(wěn)步推進。

一是重點實施“十項改革試點”。十項試點工作力爭通過試點形成好的經(jīng)驗，起到“以點帶面、以點串線”的作用。二是聚焦主業(yè)。能源國企在明確主營業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，不同程度地開展了非主業(yè)剝離工作。三是推動總部職能改革。央屬能源國企總部職能改革目前已基本完成。地方能源國企的相關(guān)改革工作也已相繼展開。四是推進合并重組。神華集團與國電集團重組為國家能源投資集團，多個地方能源國企也開展了實質(zhì)性的合并重組工作。五是化解煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能。目前，煤炭央企均已完成2016年和2017年的“去產(chǎn)能”目標(biāo)，國投和保利集團已將煤炭業(yè)務(wù)劃撥中煤集團。除了中央煤炭企業(yè)外，地方國有煤炭企業(yè)也積極落實“去產(chǎn)能”工作，均完成了2016年和2017年的“去產(chǎn)能”目標(biāo)。

重點是提升投資效率

關(guān)鍵是做強國企

關(guān)于能源國企改革有兩點總結(jié)。

一是新一輪能源國企改革的重點是提升國有資本在能源領(lǐng)域的投資效率。改革的內(nèi)容包括三個層面：第一個層面是相關(guān)政府部門的國企監(jiān)管職責(zé)和相互關(guān)系將會優(yōu)化設(shè)計;第二個層面是與之相適應(yīng)的國企內(nèi)部改革將會深化推進;第三個層面是政府將向國企授予一定的管理和投資權(quán)力，即相應(yīng)的“授權(quán)”和“放權(quán)”。具體到能源國企就是要通過國有資本在重要領(lǐng)域、優(yōu)勢領(lǐng)域、特殊領(lǐng)域的“進”和“保”，以及在低效領(lǐng)域的“退”，優(yōu)化國有資本在能源行業(yè)的布局，提高對出資人的資本回報。

在國有資本管理體制改革的大制度框架下，能源國企開展了改組國有資本投資公司、建立與新的管理體制相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度和內(nèi)部機制、開展混合所有制改革等一系列的內(nèi)部改革。能源國企是否改組為國有資本投資公司，需要根據(jù)具體情況而定。不論是定位為國有資本投資公司，還是定位為產(chǎn)業(yè)集團，能源國企的內(nèi)部體制和機制都要根據(jù)新的國資管理體制進行相應(yīng)改革。原因就在于，國有資本管理體制改革的目標(biāo)是提高國有資本的投資回報。

二是能源國企做強做優(yōu)做大的關(guān)鍵是做強。一方面，能源國企肩負著保供的社會責(zé)任。另一方面，能源國企由于員工總數(shù)龐大，所在地區(qū)往往是“因能源而生”，因此還肩負著穩(wěn)定員工就業(yè)和促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的社會責(zé)任。而且經(jīng)過多年的發(fā)展，能源國企擁有較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，具備了做強做優(yōu)做大的基本條件。

能源國企歷史負擔(dān)重、債務(wù)利息偏高、資源運營能力不強、利潤率較低等問題普遍存在。因此，本輪能源國企改革的關(guān)鍵是要在做大的基礎(chǔ)上，優(yōu)化業(yè)務(wù)、人員、資產(chǎn)、資本等內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強化管理、運營、投資等內(nèi)部能力。能源國企通過優(yōu)化和強化，可以充分發(fā)揮規(guī)模和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，逐步發(fā)展成為具有國際競爭力的一流能源企業(yè)。

未來攻堅需要

制度性創(chuàng)新與突破

關(guān)于能源國企改革，有四點建議。

一是突破國有資本退出無效、低效能源資產(chǎn)的制度障礙。

能源國企大多開展了多元化經(jīng)營，不同程度存在無效、低效資產(chǎn)。對于這部分資產(chǎn)，能源國企可以通過國有資本退出的方式“止損”。但是，此項工作難度較大，主要是“人向何處去”“債該如何還”和“資產(chǎn)難保值”。目前看，員工分流和安置問題可以通過多種渠道解決，但債務(wù)處置很難實質(zhì)性解決，或是長期擱置，或是轉(zhuǎn)為了無效、低效資產(chǎn)運營主體母公司的債務(wù)負擔(dān)。這其中涉及銀行的債務(wù)結(jié)構(gòu)，而且關(guān)于資產(chǎn)的市場化估值也很難實現(xiàn)。相關(guān)制度障礙長期存在，亟需突破。

二是加速電力體制改革和石油天然氣體制改革進程。兩項改革與能源國企改革密不可分，涉及部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域的放開。進展緩慢主要源于三個方面：一是市場放開后對能源安全供應(yīng)的影響，二是打破現(xiàn)有利益格局對傳統(tǒng)企業(yè)的影響，三是我國市場體系仍需要不斷健全。相關(guān)改革需要政府的決心，同樣需要頂層方案。

三是提升能源國企投資管理能力。能源國企不僅僅是缺少資本投資的人力資源和經(jīng)驗積累，相應(yīng)的內(nèi)部管理體系也不到位。組織架構(gòu)可以逐步建立和優(yōu)化，難度大的是機制改革。釋放能源國企的活力是提升運營效率的重要保障。內(nèi)部的機制改革與大的體制改革相輔相成，在國有資本管理體制改革還沒有完全到位的情況下，包括能源國企在內(nèi)的國企機制改革也很難到位。這其中涉及國資管理部門的職責(zé)界定、相關(guān)政府部門的分工設(shè)置以及政府對國企的授權(quán)與放權(quán)等問題，需要開展創(chuàng)新性突破。

四是深化混合所有制改革。能源國企的混合所有制改革試點主要是二級、三級的非核心業(yè)務(wù)的子公司，在更大范圍內(nèi)鋪開的難度很大。這次的混合所有制改革主要是指國有資本向社會資本開放，強調(diào)的是國有與民營的混合。這類混合不是簡單的股權(quán)加減，需要不同的治理機制相互融合。民企不一定能夠接受國企的國有資本管理體制和機制，國企也不一定能夠適應(yīng)民企的管理方式，體制的融合是最大的障礙。此外，混合所有制改革存在向民營資本開放什么業(yè)務(wù)和國有資產(chǎn)如何評估定價的難題。民企看中的業(yè)務(wù)未必開放，需要引入民資的業(yè)務(wù)未必具有吸引力，基于國有資產(chǎn)保值增值而定的資產(chǎn)價格很可能會高于民資的預(yù)期。這些都是現(xiàn)實難題。能源國企在混合所有制改革過程中也在不斷探索，取得了一些實踐經(jīng)驗，但仍然需要進一步深化。

(作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所研究員)