在電力體制（市場(chǎng)）改革中建立成本收益分析制度

總結(jié)2002年以來(lái)我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革走過(guò)的路程和取得的成績(jī)，有些人會(huì)有這樣的感觸：一直在努力，卻沒(méi)有直接和顯著的成就。為什么出現(xiàn)這種結(jié)果？我認(rèn)為與我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革的方法欠科學(xué)有關(guān)。我們強(qiáng)調(diào)體制改革和市場(chǎng)建設(shè)本身，卻沒(méi)有清醒地認(rèn)識(shí)到這些只是手段、工具和路徑，改革的目標(biāo)和任務(wù)是提高資源配置效率，沒(méi)有確立一套科學(xué)的方法建構(gòu)手段與目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系，結(jié)果在一定程度上造成了為“改革”而“改革”的現(xiàn)象。成本收益分析（Cost-BenefitAnalysis，簡(jiǎn)稱CBA）是一種將項(xiàng)目成本和收益進(jìn)行量化并以貨幣價(jià)值的形式進(jìn)行衡量，從而對(duì)項(xiàng)目成本和收益進(jìn)行比較，為政策制定者選擇最優(yōu)方案提供決策信息的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法，在國(guó)外公共政策分析包括電力體制改革中普遍采用。當(dāng)前我國(guó)電力體制改革應(yīng)該積極建立成本收益分析制度，在對(duì)現(xiàn)有體制（市場(chǎng)）改革方案和相關(guān)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理清思路，系統(tǒng)開(kāi)展深化改革和配套改革。

一、為什么要建立成本收益分析制度

1.電力體制（市場(chǎng)）改革應(yīng)獲取更大凈利益

電力體制（市場(chǎng)）改革應(yīng)以提高電力企業(yè)生產(chǎn)效率和社會(huì)福利為目標(biāo)，手段主要是體制改革與市場(chǎng)機(jī)制改革，成本收益分析有利于明確和強(qiáng)化電力體制（市場(chǎng)）改革的目標(biāo)與手段之間的關(guān)系。國(guó)外電力體制（市場(chǎng)）改革都有清晰的目標(biāo)，雖然不完全是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，但是，目標(biāo)都非常具體和有針對(duì)性，這也為國(guó)外電力體制（市場(chǎng)）改革開(kāi)展成本收益分析奠定了基礎(chǔ)。比如英國(guó)電力改革分三個(gè)階段，每個(gè)階段都有清晰的目標(biāo)，第一階段的目標(biāo)是徹底解決政府直接經(jīng)營(yíng)電力的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)并開(kāi)始建立競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，具體措施是結(jié)構(gòu)重組、私有化和電力庫(kù)。改革的成本收益分析容易完成和理解。2002年電改“5號(hào)文”文件除提出了改革的總體目標(biāo)外，還提出了具體任務(wù)：“實(shí)施廠網(wǎng)分開(kāi)，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)；實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，建立電力市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則和政府監(jiān)管體系，初步建立競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放的區(qū)域電力市場(chǎng)，實(shí)行新的電價(jià)機(jī)制；制定發(fā)電排放的環(huán)保折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成激勵(lì)清潔電源發(fā)展的新機(jī)制；開(kāi)展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點(diǎn)工作，改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家購(gòu)買電力的格局；繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村電力管理體制的改革。”其中最重要的區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)任務(wù)試點(diǎn)暫停后至今，沒(méi)有經(jīng)過(guò)成本收益分析。

2.目前我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革中相對(duì)忽視成本和收益分析

目前我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革存在由于成本收益不夠明確，手段目標(biāo)邏輯關(guān)系不清晰影響深化改革和配套改革的問(wèn)題。比如增量配電改革，不同主體經(jīng)營(yíng)究竟會(huì)產(chǎn)生哪些成本和收益？新投資主體經(jīng)營(yíng)的凈收益是否大于現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的凈收益？應(yīng)用成本收益分析可以得出有關(guān)結(jié)論，為增量配電改革提供充分的決策建議。

二、成本收益分析方法及其應(yīng)用

1.成本收益分析的主要內(nèi)容

成本收益分析是通過(guò)全面比較一個(gè)公共項(xiàng)目或一項(xiàng)公共政策的全部成本和收益，在判斷凈收益大小或“收益／成本率”及社會(huì)公共福利的基礎(chǔ)上評(píng)估項(xiàng)目或政策實(shí)施價(jià)值的經(jīng)濟(jì)決策方法。成本收益分析廣泛運(yùn)用于政府公共決策和管理中，以使公共項(xiàng)目投資實(shí)現(xiàn)最大效益，提升全社會(huì)的公共福利。

成本收益分析方法有三個(gè)特點(diǎn)：第一，研究視角上強(qiáng)調(diào)政府視角，突出公共福利最大化目標(biāo)，而不是個(gè)體效用最大化和（或）企業(yè)利潤(rùn)最大化目標(biāo)。第二，研究對(duì)象上往往涉及非市場(chǎng)價(jià)值問(wèn)題。比如用戶自主選擇售電主體所產(chǎn)生的“客戶至上”的主觀價(jià)值計(jì)量問(wèn)題。第三，計(jì)量單位上為了核算凈收益，一般要求使用統(tǒng)一的貨幣計(jì)量單位，這給有些成本和收益的計(jì)量帶來(lái)了困難。

成本收益分析方法本身也存在局限和不足。第一，難以考慮間接或二級(jí)市場(chǎng)影響。成本收益分析一般只計(jì)算直接的成本與收益，而因素之間相互影響是綜合的，有直接的，也有間接的，有單向的，也有雙向的。第二，難以量化不確定性因素的影響。有些因素充滿不確定性，其成本或收益依賴太多的情景，實(shí)際定量計(jì)算中只能以簡(jiǎn)化或者典型情景作為計(jì)算依據(jù)。第三，忽略了分配效應(yīng)和公平性。成本收益分析只關(guān)注財(cái)政資金的使用效率，不考慮財(cái)政支出產(chǎn)生的分配效應(yīng)或公平性，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共項(xiàng)目或政策的成本與收益的低估或高估，這是成本收益分析方法受到批評(píng)的主要原因之一。

2.新西蘭電力局運(yùn)用成本收益分析評(píng)估輸電定價(jià)方法的案例分析

新西蘭電力局（NewZealandElectricityAuthority）從2009年開(kāi)始對(duì)輸電定價(jià)方法(TransmissionPricingMethodology，簡(jiǎn)稱TPM)進(jìn)行全方位審查，發(fā)現(xiàn)該方法會(huì)導(dǎo)致電網(wǎng)投資和用戶消費(fèi)低效，不具有可持續(xù)性。2019年6月提出一項(xiàng)新的輸電定價(jià)方法，取消了原來(lái)輸電收費(fèi)體系中的地區(qū)同時(shí)高峰（regionalcoincidentpeakdemand）收費(fèi)和高壓直流（highvoltagedirectcurrent)收費(fèi)，同時(shí)補(bǔ)充基于收益的收費(fèi)和剩余收費(fèi)兩種新的收費(fèi)形式。新的TPM是否能夠真正解決當(dāng)前電力市場(chǎng)運(yùn)行低效問(wèn)題，新西蘭電力局在新政策正式發(fā)布實(shí)施前，對(duì)新的TPM運(yùn)用CBA進(jìn)行了評(píng)估。

新西蘭電力局針對(duì)新TPM于2019年7月和2020年4月進(jìn)行了兩次成本收益分析。CBA以現(xiàn)有政策為基準(zhǔn)線，估算了新TPM方案所產(chǎn)生的6項(xiàng)成本和6項(xiàng)收益變化的中值及變化范圍，并計(jì)算了相應(yīng)的凈收益值，如表1所示，表中數(shù)據(jù)為各種估值的中位數(shù)，括號(hào)內(nèi)數(shù)據(jù)為估值的最小與最大值。有關(guān)結(jié)果表明，不管主觀要素還是客觀要素，也不管不同主體采用不同方法對(duì)不同成本要素和收益要素的估值存在多大差異，對(duì)政策進(jìn)行成本與收益的價(jià)值評(píng)估是可行的。實(shí)際上，比評(píng)估結(jié)果更重要的是，CBA加深了政府對(duì)政策的全面把握，也利于政策批準(zhǔn)后的有效執(zhí)行。

三、當(dāng)前我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革中建立成本收益分析制度的政策建議

電力工業(yè)作為資本密集的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，任何改革或政策產(chǎn)生的成本收益變化及其相對(duì)結(jié)果都會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，應(yīng)該進(jìn)行定量的成本收益分析。這是我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革的教訓(xùn)之一，也是國(guó)外公共事業(yè)改革和管理的成功經(jīng)驗(yàn)，必須吸取和借鑒。

1.對(duì)擬出臺(tái)的電力體制（市場(chǎng)）改革方案或政策建立成本收益預(yù)評(píng)估制度

目前我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革由中央和省兩級(jí)政府協(xié)調(diào)組織實(shí)施，中央政府制定總體方案和宏觀政策，省級(jí)政府結(jié)合本省實(shí)際，制定具體實(shí)施及配套措施。建議由國(guó)家能源局負(fù)責(zé)制定，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局和財(cái)政部共同發(fā)文，在國(guó)家和省兩個(gè)層面上建立新的電力體制（市場(chǎng)）改革方案及配套政策的應(yīng)用CBA方法的預(yù)評(píng)估制度。評(píng)估的內(nèi)容主要是新方案或配套政策的成本、收益及凈收益的大小及范圍。規(guī)定只有具有凈收益大于零或收益成本率大于規(guī)定值的方案或政策，才可以向有關(guān)單位征求意見(jiàn)，提交中央或省級(jí)政府研究決策，而且要將成本收益分析報(bào)告作為征求意見(jiàn)和政府研究決策的重要依據(jù)。

2.建立電力體制（市場(chǎng)）改革的成本收益年評(píng)價(jià)報(bào)告制度

針對(duì)目前我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革的成本收益分析相對(duì)薄弱的問(wèn)題，在目前各省相關(guān)工作總結(jié)檢查和報(bào)告有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，建議國(guó)家能源局在上面的文件中同時(shí)提出建立全國(guó)和各省電力體制（市場(chǎng)）改革的成本收益年評(píng)價(jià)報(bào)告制度，同時(shí)，由國(guó)家能源局及其地方派出機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)編寫(xiě)全國(guó)和各省兩個(gè)層面上的電力體制（市場(chǎng)）改革的成本收益分析的年度報(bào)告。年度報(bào)告可以按統(tǒng)一的內(nèi)容和格式編寫(xiě)，計(jì)算當(dāng)年各項(xiàng)電力體制（市場(chǎng)）改革和配套政策的成本收益的具體項(xiàng)目和數(shù)量大小，根據(jù)計(jì)算結(jié)果對(duì)各項(xiàng)改革或政策的有效性提出評(píng)價(jià)意見(jiàn)和建議。年度報(bào)告向政府相關(guān)部門(mén)報(bào)送，有選擇性地向社會(huì)公開(kāi)。年度報(bào)告制度可作為電力體制（市場(chǎng)）改革的一種配套政策，一方面對(duì)相關(guān)利益主體產(chǎn)生一定的約束力，另一方面也為下一步改革和配套政策執(zhí)行與完善提供重要依據(jù)。

3.以成本收益分析為基礎(chǔ)推進(jìn)專項(xiàng)改革和配套政策制定

除輸配電價(jià)改革外，2015年“9號(hào)文”文件提出的其他專項(xiàng)改革都還沒(méi)有完成，有些進(jìn)展還不順利。如果運(yùn)用成本收益分析方法探討專項(xiàng)改革進(jìn)展不順利的原因，不難發(fā)現(xiàn)，主要是因?yàn)橛行ｍ?xiàng)改革的凈收益不大甚至不能確定有正的凈收益。以增量配電改革為例，在并不排除現(xiàn)行電網(wǎng)企業(yè)的前提下，由不同投資主體獨(dú)立投資、經(jīng)營(yíng)和核算的增量配電改革的凈收益相比于由現(xiàn)行兩大電網(wǎng)企業(yè)一體化投資經(jīng)營(yíng)的凈收益可以肯定是只小不大，增量配電改革不順利可能還有其它原因，但經(jīng)濟(jì)理性是主要原因。

4.以成本收益分析為手段構(gòu)建中國(guó)特色電力體制（市場(chǎng)）

我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革一直參照國(guó)外模式進(jìn)行。2002年“5號(hào)文”提出的方案借鑒了英國(guó)模式，以建設(shè)區(qū)域發(fā)電側(cè)市場(chǎng)為中心，2015年“9號(hào)文”文件提出的方案借鑒了美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，尊重各省改革自主權(quán)，以零售市場(chǎng)包括現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)為中心。反映國(guó)情的中國(guó)電力體制（市場(chǎng)）究竟應(yīng)該如何構(gòu)建？成本收益分析可以為我們尋找思路。目前，至少有兩項(xiàng)體制（市場(chǎng)）改革顯得尤其重要：一是以消除省間壁壘為體制條件的跨省跨區(qū)市場(chǎng)建設(shè)。資源與市場(chǎng)嚴(yán)重不對(duì)稱是我國(guó)國(guó)情，目前跨省跨區(qū)交易整體上還是建立在省間余缺調(diào)劑的基礎(chǔ)上，沒(méi)有建立在區(qū)域甚至全國(guó)資源與市場(chǎng)一體化的基礎(chǔ)上，后者明顯有更大的凈收益。二是以取消雙軌制為市場(chǎng)條件的省內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)。計(jì)劃電量或價(jià)格與市場(chǎng)電量或價(jià)格同時(shí)并存的“雙軌制”已經(jīng)開(kāi)始發(fā)生內(nèi)在沖突，并逐漸影響“雙軌制”的政策效果，使計(jì)劃?rùn)C(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制作用同時(shí)都受到限制。比如現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格上限該高不高，價(jià)格下限該低不低，或者分時(shí)電價(jià)中峰谷價(jià)差比太小，導(dǎo)致各省最大負(fù)荷不斷刷新的同時(shí)，最大負(fù)荷的年利用小時(shí)卻不斷降低，如95%以上尖峰負(fù)荷的年持續(xù)時(shí)間只有幾十小時(shí)，電網(wǎng)運(yùn)行經(jīng)濟(jì)性甚至安全可靠性不斷降低。如果對(duì)不同的價(jià)格上下限或峰谷價(jià)差比進(jìn)行成本收益分析，充分反映成本的更大差距的上下限價(jià)差或峰谷價(jià)差無(wú)疑具有更大的凈收益。當(dāng)然，成本收益分析沒(méi)有考慮分配效應(yīng)，可以制定配套政策對(duì)公平性進(jìn)行調(diào)整，但是，不能把效率與公平性混合起來(lái)，這也就是我所強(qiáng)調(diào)的中國(guó)特色。