補貼確權(quán)從目錄到清單 可再生能源補貼的“困”與“變”

前言

國家財政部、國家發(fā)展改革委和國家能源局(合稱“三部委”)在今年年初聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》(財建[2020]4號)(“4號文”)與關(guān)于印發(fā)《可再生能源電價附加資金管理辦法》的通知(財建[2020]5號)(“5號文”)(與4號文合稱“補貼新政文件”)，對可再生能源的電價補貼作出制度性調(diào)整，并確立將電價補貼由目錄管理改為清單模式的原則。呼應(yīng)補貼新政文件的要求，國家財政部及國家能源局可再生能源信息管理中心(“信息中心”)于今年3月分別發(fā)布了《關(guān)于開展可再生能源發(fā)電補貼項目清單審核有關(guān)工作的通知》(財辦建[2020]6號)(“6號文”)以及《關(guān)于可再生能源發(fā)電補貼項目清單申報與審核工作有關(guān)要求的公告》(“信息中心公告”)，隨后，存量項目的補貼清單申報及審核工作在各省區(qū)、分批次如火如荼地展開。截至目前，國家電網(wǎng)、內(nèi)蒙古、廣東、廣西、貴州、海南及云南的電網(wǎng)企業(yè)[1]已發(fā)布了2020年首批可再生能源發(fā)電項目補貼清單中的若干批次。這對于未納入此前三部委已公布的第一至第七批可再生能源補貼目錄的、長期等待“補貼確權(quán)”的存量項目來說，無疑是看到了一絲曙光。

一、何謂補貼清單制?

此前，我國對可再生能源項目的電價補貼一直由三部委發(fā)布目錄來確權(quán)，自2012年發(fā)布第一批可再生能源電價附加目錄以來，至今總共公布了七批補貼目錄。補貼新政文件作出了“新老劃斷”的制度安排，國家不再發(fā)布可再生能源電價附加目錄，補貼新政文件印發(fā)前需補貼的存量項目，將按流程經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)、能源主管部門和信息中心審核后由電網(wǎng)企業(yè)納入補貼項目清單，并按階段公布;前七批目錄內(nèi)項目直接列入補貼項目清單。

我們認(rèn)為，目錄制調(diào)整為項目清單制，不僅簡化可再生能源補貼申報的審批流程，同時可加速發(fā)電企業(yè)的項目補貼確權(quán)及補貼兌付進度，利好企業(yè)融資以及電站交易。

存量項目：補貼確權(quán)分批公布，任重而道遠(yuǎn)

根據(jù)6號文的要求，前七批補貼目錄之外的存量項目將按“成熟一批、公布一批”的原則，分階段完成補貼清單的公布。其中，納入首批補貼清單的項目需滿足以下條件：

符合規(guī)劃的陸上/海上風(fēng)電、集中式光伏、非自然人分布式光伏、光熱、生物質(zhì)項目;

2006年及以后年度按規(guī)定完成核準(zhǔn)(備案)手續(xù);

全部機組完成并網(wǎng)時間要求：風(fēng)電(2019年12月底前)，光伏(2017年7月底前，但光伏“領(lǐng)跑者”基地項目和2019年光伏競價項目延長至2019年12月底)，生物質(zhì)(2018年1月底前);

按規(guī)模管理的須納入年度建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi);

上網(wǎng)電價已獲得主管部門批復(fù)。

理論而言2006年及以后完成核準(zhǔn)(備案)、且在2019年12月底前并網(wǎng)的合規(guī)光伏、風(fēng)電、生物質(zhì)等項目均屬于存量項目，均可申請納入首批補貼清單;但我們注意到光伏和生物質(zhì)項目設(shè)定了更早的并網(wǎng)時間節(jié)點(光伏“領(lǐng)跑者”基地項目和2019年光伏競價項目除外)。據(jù)了解，此項區(qū)分主要考慮到截至該時間節(jié)點，我國光伏和生物質(zhì)電站累計裝機規(guī)模已基本完成“十三五”規(guī)劃的總量。這意味著，在首批補貼清單之后，還有大量光伏和生物質(zhì)電站等待補貼確權(quán)，該等存量項目的補貼確權(quán)依然任重而道遠(yuǎn)。

新增項目：按“以收定支”確定當(dāng)年補貼總額，具體補貼確權(quán)待進一步細(xì)則出臺

根據(jù)補貼新政文件，自2020年起，所有需補貼的新增可再生能源發(fā)電項目(“新項目”)均采取“以收定支”的方式確定，發(fā)改委和能源局將在不超過財政部確定的當(dāng)年年度新增補貼總額內(nèi)，合理確定新增裝機規(guī)模。此外，在滿足適用于存量項目的補貼確權(quán)條件的基礎(chǔ)上，新項目還須在核準(zhǔn)(備案)時已“納入當(dāng)年可再生能源發(fā)電補貼總額范圍內(nèi)”，方可取得補貼，該要求也是“以收定支”確定新項目的題中之義。

目前，國家尚未啟動新項目補貼申報工作。我們從國家能源局了解到，預(yù)計新項目的補貼管理也會采取類似存量項目清單制模式，但對于新項目補貼申報啟動時間，相關(guān)部門尚未有明確說法。

二、補貼資金如何撥付?

補貼新政文件對可再生能源補貼資金兌付的優(yōu)先劣后順序作出了原則性規(guī)定[2]。近日，國家財政部下發(fā)了包括《關(guān)于下達可再生能源電價附加補助資金預(yù)算的通知》(財建[2020]208號)(“208號文”)在內(nèi)的一系列文件，公布了2020年部分省份的可再生能源電價補貼資金的預(yù)算安排、資金撥付原則及順序等內(nèi)容。

補貼順位：優(yōu)先還是普通?

根據(jù)208號文及補貼新政文件的原則，本次財政部下達的補貼資金撥付順位分為三級[3]：

補貼新政文件及208號文均涉及到兩個關(guān)鍵的概念，即“優(yōu)先足額撥付”和“等比例撥付”。我們注意到，補貼新政文件將參與綠證交易、自愿轉(zhuǎn)平價的項目也納入優(yōu)先撥付補貼之列，但208號文并未將該等項目列為優(yōu)先級。電網(wǎng)企業(yè)表示其將根據(jù)財政部最新文件撥付補貼，因此參與綠證交易、自愿轉(zhuǎn)平價的項目只能暫按普通項目參與補貼等比例分配;但因該等項目在補貼新政文件中享有優(yōu)先級地位，且財政部也是補貼新政文件的聯(lián)合發(fā)布單位，不排除在財政部未來下達的補貼資金預(yù)算中重新將其列為優(yōu)先級項目。

至于“等比例撥付”，無論是補貼新政文件亦或本次208號文均未對“比例”作明確界定。根據(jù)目前主流的解釋，已進入前七批目錄內(nèi)的普通項目的拖欠補貼也會進入大盤子，與補貼新政下進入補貼清單的普通項目一起參與剩余資金分配。

補貼發(fā)放優(yōu)先級的確定，使得納入補貼清單的全部非優(yōu)先級項目將被一視同仁，此舉無疑攤薄了補貼發(fā)放比例[4]。據(jù)了解，國家財政部尚未將本年度補貼資金完全撥付至電網(wǎng)企業(yè)及省級財政部門，預(yù)計進入首批補貼清單的存量項目最快須今年年底方能收到補貼。

單個項目補貼：還能按全電量拿補貼嗎?

補貼新政文件還提及單個項目(未做存量和新增區(qū)分)按“合理利用小時數(shù)”核定補貼額度的原則，即，經(jīng)審核納入補貼清單的可再生能源發(fā)電項目，按合理利用小時數(shù)核定中央財政補貼額度，超過該額度的部分不再享受補貼，但仍可按燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價與電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算。目前，“合理利用小時數(shù)”究竟如何核算仍未明確，也未有相關(guān)細(xì)則出臺澄清其與補貼總額的關(guān)系。即便如此，該項新政策無疑將改變此前按實際發(fā)電量核算單個項目可得補貼總額的辦法，并減少每個項目理論上可得的補貼總額。

此外，我們了解到多地電網(wǎng)企業(yè)近期陸續(xù)啟動對光伏電站實際裝機容量和發(fā)電量的專項稽查行動，并已查處了若干私自增容、騙取補貼的光伏用戶，這很可能是為了落實補貼新政文件下核定單個項目補貼金額而采取的“熱身”行動。具體處罰、補救措施以及對項目補貼及電價的影響，我們將在下一篇系列文章中分析。

三、應(yīng)對欠補：新政下的組合拳

可再生能源補貼新政可一定程度緩和發(fā)電企業(yè)的資金壓力，但按現(xiàn)行支付政策，多數(shù)存量項目的補貼拖欠問題仍將長期存在。為此，國家也在研究、完善除補貼外的產(chǎn)業(yè)支持政策或方案，例如：

(1) 綠證[5]。國于去年正式啟動可再生能源消納保障機制[6]，補貼新政文件也要求自2021年初起實行配額制下的全面綠證交易，這表明國家將會系統(tǒng)性擴大綠證適用范圍并推行強制交易制度，以使發(fā)電企業(yè)通過交易綠證逐步擺脫對補貼的依賴。

(2) 發(fā)債。國家相關(guān)部門正在研究通過國家電網(wǎng)等機構(gòu)，以發(fā)債方式解決可再生能源欠補問題，首期債券預(yù)計覆蓋“十三五”規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源項目，但利息及還款等方案有待確定。該發(fā)債方案若能落地，可較大程度紓解行業(yè)壓力。

(3) 融資創(chuàng)新。補貼新政文件明確提出，對于納入補貼清單的發(fā)電項目，鼓勵金融機構(gòu)按市場化原則合理安排信貸資金規(guī)模，創(chuàng)新融資方式，加快推動其資產(chǎn)證券化進程。

四、結(jié)語

2020年可再生能源補貼新政明確了目錄制向清單制的轉(zhuǎn)化，隨著以收定支、新增項目不新欠以及合規(guī)項目納入補貼清單等措施的落地，可再生能源項目的收益將更具可預(yù)見性和穩(wěn)定性。我們預(yù)計國家會進一步出臺實施細(xì)則對相關(guān)問題予以明確，如合理利用小時數(shù)對補貼總額的核定方式等，以避免對可再生能源項目的評估、估值計算乃至交易造成不確定性。同時，我們期待應(yīng)對補貼拖欠問題的配套政策能最終落地，以為可再生能源向全面平價過渡保駕護航。