直供何去何從？思考特許經(jīng)營制度對我國燃氣行業(yè)的影響

政府特許經(jīng)營概念在我國的引入和應(yīng)用已經(jīng)有30多年的歷史。以2004年建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》為標志，在城市供氣、城市供熱等領(lǐng)域試行特許經(jīng)營，這之后的近15年，特許經(jīng)營制度開始建立并逐步完善和規(guī)范，成為供氣、供熱行業(yè)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、增加公共產(chǎn)品和服務(wù)提供、滿足群眾不斷增長需求的重要制度保障。以城市燃氣行業(yè)為例。經(jīng)過近15年的發(fā)展，特許經(jīng)營制度對我國供氣行業(yè)的健康發(fā)展起到了積極的促進作用。

一、特許經(jīng)營在供氣行業(yè)的實施現(xiàn)狀

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，近95%以上的燃氣企業(yè)采用特許經(jīng)營方式開展城市燃氣項目，在已經(jīng)簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議中，近99%采用BOT方式，只有1%的項目采用TOT等其他方式。

1、為政府分憂

過去城市里燃氣供應(yīng)緊張，經(jīng)?？梢钥吹酵腥速I液化石油氣罐的情況；城市里的天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施不足，許多有用氣需求的用戶無法及時使用上清潔的天然氣。實行特許經(jīng)營后，政府將燃氣設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營管理委托給國有、民營甚至部分外資企業(yè)，發(fā)揮他們的財務(wù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，城市燃氣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了保障，用戶的用氣需求得到了滿足，。

2、發(fā)揮社會力量

城市燃氣行業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展能不能做的好，重要的一條是要發(fā)揮社會各方面的力量。實行特許經(jīng)營，可以把政府和社會各方的力量聯(lián)系和結(jié)合起來，調(diào)動各方面的積極性。以新奧能源、中華煤氣等為代表的民營和外資城市燃氣企業(yè)，進入城市燃氣行業(yè)領(lǐng)域之后，在加快與國有燃氣的合作的同時，不斷開拓市場，建立了大量新的城市燃氣項目，對當?shù)爻鞘邪l(fā)展做出了積極的貢獻，也為城市能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整做出了貢獻。

3、擴大財政來源

實行特許經(jīng)營，對城市燃氣項目的經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、對部分資產(chǎn)進行轉(zhuǎn)讓，都會直接帶來數(shù)額巨大的轉(zhuǎn)讓資金。2015年，全國城市燃氣行業(yè)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模為2178億元，這些錢如果都由國家財政解決顯然是不可能的，通過實施特許經(jīng)營，鼓勵和吸引社會資金進入燃氣領(lǐng)域，既為城市燃氣事業(yè)建設(shè)提供了重要的資金支持，也替政府緩解了資金城市建設(shè)的資金壓力。

4、形成競爭局面

城市燃氣存在自然壟斷屬性，實行特許經(jīng)營后在城市燃氣行業(yè)的經(jīng)營過程中實現(xiàn)了競爭，不同區(qū)域的城市燃氣供應(yīng)和服務(wù)有不同的特許經(jīng)營者承擔(dān)，干得好的經(jīng)營者被更多的城市政府聘做經(jīng)營者，形成市場優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)，樹立起正確的市場競爭導(dǎo)向。

十五年的運行經(jīng)驗證明，作為政府有效監(jiān)管下的市場經(jīng)濟管理模式，特許經(jīng)營制度適應(yīng)供氣行業(yè)（主要是管道燃氣）這一自然壟斷行業(yè)。政府通過招投標等市場競爭行為，引入具有一定技術(shù)、經(jīng)營管理經(jīng)驗、社會責(zé)任心和資金實力雄厚的燃氣企業(yè)，確定特許經(jīng)營主體地位、政府監(jiān)管方式、政府定價權(quán)、安全穩(wěn)定供氣責(zé)任等，規(guī)范了燃氣行業(yè)市場發(fā)展。城市燃氣企業(yè)獲得長期穩(wěn)定的特許經(jīng)營權(quán)后，更加有信心和積極性進行持續(xù)性投資建設(shè)，從而保障了城市燃氣的供應(yīng)和服務(wù)水平的不斷提高，確保了城市燃氣安全穩(wěn)定供應(yīng)。

二、存在的問題

應(yīng)該看到的是，城市燃氣行業(yè)實施特許經(jīng)營存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

1、終端監(jiān)管過度和市場化嚴重不足

管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)是指“在特許經(jīng)營期限內(nèi)獨家在特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)運營、維護市政管道燃氣實施、以管道輸送形式向用戶供應(yīng)燃氣，提供相關(guān)管道燃氣設(shè)施的搶修搶險業(yè)務(wù)等并收取費用的權(quán)利”。就用戶端而言，工業(yè)、車用氣、分布式能源等用氣項目，只要以管道形式供應(yīng)，均屬于特許經(jīng)營范圍之內(nèi)，且由擁有特許經(jīng)營權(quán)的燃氣企業(yè)獨家建設(shè)和運營。這表明管道燃氣經(jīng)營具有明顯壟斷式排他性。

然而，依靠行政權(quán)利獲得的壟斷與輸配環(huán)節(jié)形成的自然壟斷還是有著本質(zhì)上的區(qū)別。第一、城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)具有自然壟斷性，政府既可以統(tǒng)一規(guī)劃并獨家建設(shè)和經(jīng)營也可以委托第三方來做。第二、燃氣產(chǎn)品和服務(wù)具有典型的公益性和準公共物品的屬性，政府應(yīng)該保障供氣安全和和質(zhì)量并監(jiān)管價格。第三、過往15年，燃氣用戶主要以居民、工商和公共服務(wù)業(yè)用戶為主，這些用戶需求多為剛性需求，而且民生用氣色彩濃厚。以上三點是當初采取特許經(jīng)營方式的主要理由。

但是，現(xiàn)在來看，由于用戶類別及用氣性質(zhì)發(fā)生了較大的變化。特別是在工業(yè)、大型發(fā)電、分布式能源等項目方面，這些領(lǐng)域具有典型的私人物品特征，應(yīng)該由用戶自主選擇供氣。而目前的特許經(jīng)營制度以燃氣配送與終端供氣捆綁經(jīng)營的方式，造成配氣與終端銷售的壟斷，形成了特許經(jīng)營方式下的燃氣終端監(jiān)管過度和市場化嚴重不足的被動局面。

2、政策性負擔(dān)導(dǎo)致的市場保護

受制于政府專業(yè)水平和財政能力等限制，管道燃氣企業(yè)承擔(dān)著規(guī)劃編制、應(yīng)急演練、搶險救災(zāi)等公共服務(wù)任務(wù)。這種“政府主管、企業(yè)承辦”的模式增加了燃氣企業(yè)的成本。由企業(yè)承擔(dān)的社會性職能就是企業(yè)的政策性負擔(dān)，政府必須給予政策支持，這些企業(yè)才有生存能力。從政府角度來看，給予市場保護可能是給予政策支持最廉價的方式，既不需要自己掏錢，又不會在短期內(nèi)集中暴露弊端。按照這個邏輯，要放開特許經(jīng)營，首先就要解決居民供氣保障問題。短期來看，是誰來承接這個政策性負擔(dān)的問題，長期來看，還是必須按照實際成本和準許收益提高居民用氣等公用事業(yè)的服務(wù)價格。

3、地方政府在同一地區(qū)授予多個特許經(jīng)營權(quán)，造成燃氣經(jīng)營混亂、惡性競爭及基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問題突出

近幾年，各地和各級政府比較注重以特許經(jīng)營權(quán)授予的方式來選擇和監(jiān)管管道燃氣企業(yè)。但有些地方政府將一個城市劃分為多個區(qū)域，分別授予不同的企業(yè)經(jīng)營，造成一個城市內(nèi)的燃氣經(jīng)營混亂、惡性競爭及基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問題，甚至同一城市的燃氣價格和服務(wù)都不相同。

三、建議和思考

（一）建議

第一、改變目前在同一行政區(qū)域內(nèi)授予多家燃氣企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象，鼓勵企業(yè)之間的并購和重組。

第二、進一步明確經(jīng)營許可與特許經(jīng)營制度的關(guān)系，做好銜接，盡快出臺具有實操性的經(jīng)營許可實施細則。

第三、按照“橋歸橋、路歸路”的方式，減少城市燃氣企業(yè)承擔(dān)的政府職能，能夠市場化的要盡量市場化，逐步打破因為政策性負擔(dān)形成的市場保護壁壘。

（二）思考

我們看到，目前在能源消費側(cè)，單一能源獨立作戰(zhàn)已經(jīng)不能滿足用戶的個性用能需求和降本增效的期望，消費側(cè)逐漸與供給側(cè)深度融合，并進一步統(tǒng)籌優(yōu)化、梯級利用，通過多能互補把能量吃干榨凈，實現(xiàn)能源的綜合利用。同時，在能源供給結(jié)構(gòu)上，一定會是以分布式為主，集中式為輔，可再生能源優(yōu)先發(fā)展，形成清潔、低碳的多品類能源供應(yīng)。同時，數(shù)字技術(shù)將與能源生產(chǎn)、傳輸、存儲、消費以及能源市場深度融合。

隨著電力體制改革的逐步深化，增量配電和售電端市場的逐步放開，出現(xiàn)了一大批提供綜合能源服務(wù)的新興業(yè)態(tài)。新業(yè)態(tài)重新分割了市場版圖，攻破了管道燃氣企業(yè)苦心布下的“鐵桶陣”，原來的特許經(jīng)營已經(jīng)受到?jīng)_擊。燃氣企業(yè)顯然也意識到了這種沖擊和危機感，部分企業(yè)對供熱和分布式項目跑馬圈地的速度加快，還有的企業(yè)專門成立公司投資分布式能源，甚至開始布局化石能源和新能源終端的跨界融合。

應(yīng)該說，在十三五期間，越來越多的燃氣企業(yè)將基于多品類能源搭建起來的終端分銷和客戶網(wǎng)絡(luò)，不只是單一的燃氣，還包括了電力、熱力能源供應(yīng)，為用戶提供終端的電、熱、冷能源服務(wù)。而傳統(tǒng)的特許經(jīng)營方式也將會進一步得到完善，在開展綜合能源服務(wù)的過程中，將以往通過燃氣管網(wǎng)項目獲取燃氣經(jīng)營權(quán)、通過熱力供應(yīng)獲取熱力經(jīng)營權(quán)的模式轉(zhuǎn)變成獲取供氣、供熱和供電的統(tǒng)一特許經(jīng)營權(quán)的模式。

同時，城市燃氣企業(yè)也將從單一的天然氣分銷企業(yè)向綜合能源服務(wù)商轉(zhuǎn)型，并依托人工智能、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)，向數(shù)字能源平臺運營商升級發(fā)展，并不斷推動創(chuàng)建清潔、低碳、智能的現(xiàn)代能源體系。