財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革：積極推進(jìn)污染防治領(lǐng)域的改革

隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)）的發(fā)布，我國(guó)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革已形成頂層設(shè)計(jì)思路和原則性指導(dǎo)意見。此后，改革走向分領(lǐng)域深化階段。

進(jìn)一步深化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革：聚焦污染防治領(lǐng)域

在過(guò)去的一段時(shí)間里，國(guó)務(wù)院辦公廳先后發(fā)布醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸?shù)人念I(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，這一年也成為中央與地方財(cái)政關(guān)系改革成果最多的一年。接下來(lái)，這項(xiàng)改革將向縱橫兩個(gè)方向拓展：一是繼續(xù)走向縱深，推出更多基本公共服務(wù)領(lǐng)域的改革方案，二是開啟橫向擴(kuò)圍，根據(jù)“以支定收”和“權(quán)責(zé)對(duì)等”原則，引領(lǐng)收入劃分改革和轉(zhuǎn)移支付制度改革，最終在制度層面理順中央與地方財(cái)政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)事權(quán)、財(cái)權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)力等政府間財(cái)政關(guān)系要素的相互協(xié)調(diào)和匹配。

那么，在縱深方向，應(yīng)該繼續(xù)推出哪些領(lǐng)域的改革呢？從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，盡快推進(jìn)污染防治領(lǐng)域的改革是必要且緊迫的。因?yàn)槲廴痉乐问秦瀼貏?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的內(nèi)在要求，是黨的十九大提出的要堅(jiān)決打好的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一，是在本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必由之路。還要看到，污染防治領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)具有外溢性大、信息復(fù)雜度高的特點(diǎn)，合理劃分該領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任有利于中央和地方政府在各自職責(zé)范圍內(nèi)最大程度地發(fā)揮其在污染防治方面的作用。

從目前的理論研究來(lái)看，大多是對(duì)環(huán)境保護(hù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的研究。蘇明等（2010）、逯元堂等（2014）、洪小東（2018）從現(xiàn)狀、存在問(wèn)題和建議等方面對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分進(jìn)行系統(tǒng)性闡述，祁毓等（2017）、傅志華等（2018）基于調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)指出了當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)事權(quán)與支出劃分存在的主要問(wèn)題，李淼焱（2018）對(duì)我國(guó)中央及地方政府環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任的配置效率進(jìn)行了評(píng)價(jià)。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)與污染防治還是有差別的，環(huán)境保護(hù)的范圍較廣，污染防治更為聚焦。財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分是一項(xiàng)細(xì)致工作，需要由點(diǎn)到線再到面逐步外擴(kuò)，因此，環(huán)境保護(hù)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革從污染防治推開，將更為高效，且與中央大政方針、國(guó)家總體戰(zhàn)略更為契合。

污染防治財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)：公共服務(wù)的特殊性

各國(guó)的污染防治均先以“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”原則為基礎(chǔ)，合理劃分政府與市場(chǎng)的邊界，再在政府責(zé)任范圍內(nèi)，以“屬地原則”為基礎(chǔ)，合理劃分污染防治的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。而正確認(rèn)識(shí)污染防治領(lǐng)域公共服務(wù)的特殊性，是合理界定其政府與市場(chǎng)邊界、清晰劃分其財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)。

污染防治作為環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，具備公共性和外部性的特點(diǎn)，且離污染源頭越近的政府行使事權(quán)越有效率。也就是說(shuō)，污染防治的外部性強(qiáng)、地域?qū)傩悦黠@且信息復(fù)雜度較高，可優(yōu)先按照屬地原則進(jìn)行財(cái)政權(quán)責(zé)劃分，地方政府承擔(dān)主要權(quán)責(zé)。除此之外，其子領(lǐng)域還具有不同的特殊性，在推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革時(shí)應(yīng)考慮到這些特殊性。以污染防治領(lǐng)域最主要的大氣、水、土壤污染防治為例，它們分別具有如下特殊性：

第一，大氣污染防治具有較強(qiáng)的“跨域性”。各地排放源產(chǎn)生的大氣污染物通過(guò)流動(dòng)和相互作用，形成“你中有我，我中有你”的污染格局。出于“搭便車”的心理，地方政府缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致大氣污染防治的公共服務(wù)供給不足，需要中央承擔(dān)更多的財(cái)政權(quán)責(zé)。

第二，水污染防治與流域直接相關(guān)。有些流域只覆蓋一省，有些流域則覆蓋多省，后者的污染治理具有較強(qiáng)的正外部性，即上游的水污染治理會(huì)使中下游受益。因此，需要區(qū)分情況，按照“屬地原則”在流域內(nèi)的政府間劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，涉及面廣的流域，要適度加強(qiáng)中央的財(cái)政權(quán)責(zé)。

第三，土壤污染防治具有地域性和隱蔽性。土壤污染具有顯著的地域性特點(diǎn)，可以按照“屬地原則”來(lái)劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。同時(shí)，土壤污染具有隱蔽性，污染責(zé)任人的認(rèn)定是一個(gè)難題，需要在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確劃分。

我國(guó)污染防治財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分：歷史、現(xiàn)狀與問(wèn)題

在我國(guó)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是逐漸受到重視的。改革開放之前，雖然“大躍進(jìn)”造成了嚴(yán)重的大氣、水和土壤污染，但并未引起政府足夠重視，財(cái)政承擔(dān)的污染防治事權(quán)與支出責(zé)任較少，各級(jí)政府權(quán)責(zé)劃分也相對(duì)混亂。直到1974年，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，主導(dǎo)國(guó)家環(huán)境保護(hù)事務(wù)，加之《環(huán)境保護(hù)法》的頒布，政府對(duì)污染防治工作的重視程度持續(xù)增強(qiáng)，并基本形成“屬地管理”原則。

1994年以后，隨著分稅制改革的深入，中央政府開始通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式支持地方政府進(jìn)行污染防治工作，中央在污染防治方面的財(cái)政支出呈幾何倍數(shù)增加。最終，中央與地方污染防治財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的總體劃分格局基本形成：以地方政府為主體，部分跨區(qū)域的權(quán)責(zé)由中央和地方共同負(fù)責(zé)。從財(cái)政決算數(shù)據(jù)來(lái)看，在2017年全國(guó)財(cái)政污染防治和污染減排支出中，中央本級(jí)支出占0.9%，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占15.5%，地方本級(jí)支出占83.6%。2010年—2017年，中央財(cái)政和地方財(cái)政承擔(dān)的污染防治支出責(zé)任比重平均為26.72%和73.28%。2018年，國(guó)家加大污染防治力度，中央財(cái)政支持污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)相關(guān)資金約2555億元，同比增長(zhǎng)13.9%，投入力度為近年來(lái)最大。

盡管如此，對(duì)于如期打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)依然是不夠的，還需要進(jìn)一步劃分清楚中央和地方污染防治的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。目前在此方面，我國(guó)還存在四方面問(wèn)題：

一是劃分依據(jù)不完善，相關(guān)法律間缺乏協(xié)調(diào)性。由于事權(quán)劃分籠統(tǒng)化、粗線條，在一些具體事權(quán)劃分上存在法律依據(jù)空白，企業(yè)“守法成本高，違法成本低”的問(wèn)題突出。

二是污染防治成本難以衡量，政府和市場(chǎng)邊界不清晰。由于污染防治具有明顯的公共性、外部性特征，市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的污染防治成本未完全顯性化，許多排污量大的工業(yè)企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)取得合法的排污權(quán)，也不愿意耗費(fèi)大量成本投資污染處理設(shè)備。同時(shí)，政府和企業(yè)相關(guān)主體的責(zé)任認(rèn)定機(jī)制尚不明確。

三是各級(jí)政府間污染防治事權(quán)“錯(cuò)配”，共同事權(quán)的支出責(zé)任下移?？缌饔虻乃廴痉乐巍⒖绲貐^(qū)的大氣污染防治等外溢性較強(qiáng)的污染防治事權(quán)雖被劃分為中央和地方共同事權(quán)，但實(shí)際運(yùn)行中存在著事權(quán)逐級(jí)下移的趨勢(shì)，中央政府撥付的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不足以彌補(bǔ)地方政府財(cái)力缺口。

四是地方政府缺乏污染防治的自我激勵(lì)，財(cái)力不足。地方政府應(yīng)當(dāng)按照“屬地原則”承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的污染防治工作，但在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，仍然存在著“先發(fā)展，后治理”的錯(cuò)誤觀念，對(duì)行使污染防治財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的積極性明顯不高，并且在“吃飯財(cái)政”下，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)后，用于污染防治的財(cái)力少之又少。

財(cái)政污染防治事權(quán)與支出責(zé)任劃分的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

從我國(guó)財(cái)政污染防治事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的問(wèn)題來(lái)看，僅立足于我國(guó)未必能形成科學(xué)、可操作的劃分方案，還需要充分借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，其中，美國(guó)、日本、德國(guó)在財(cái)政污染防治問(wèn)題上經(jīng)驗(yàn)豐富，值得我國(guó)借鑒。

美國(guó)的典型經(jīng)驗(yàn)是成立污染防治的特殊服務(wù)區(qū)政府。作為聯(lián)邦制國(guó)家，美國(guó)污染防治的立法事權(quán)主要在地方和州政府，其可以根據(jù)自己的實(shí)際情況制定相關(guān)法律和污染防治標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)則，甚至先于聯(lián)邦政府，為聯(lián)邦政府提供污染治理的法律依據(jù)。更重要的是，美國(guó)在地方層面成立了污染防治的特殊服務(wù)區(qū)政府，這個(gè)政府只提供單一的污染防治公共服務(wù)，并擁有單獨(dú)的征稅和支出安排權(quán)利。

日本的典型經(jīng)驗(yàn)是地方層面的財(cái)政支出權(quán)責(zé)劃分非常細(xì)致。日本是實(shí)行地方自治的單一制國(guó)家，所以污染防治財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的主體是地方政府，地方支出占比約60%。并且，在地方政府之間，財(cái)政支出權(quán)責(zé)有非常細(xì)致的劃分。以水流域污染治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，都道府縣負(fù)責(zé)一級(jí)河川、二級(jí)河川的管理，市町村負(fù)責(zé)準(zhǔn)用河川管理港口，供應(yīng)住宅上水道、下水道管理。

德國(guó)的典型經(jīng)驗(yàn)是各級(jí)政府緊密配合。在德國(guó)，聯(lián)邦政府主導(dǎo)污染防治相關(guān)法律的制定及聯(lián)邦與州、州與州之間的協(xié)調(diào)。州政府主要負(fù)責(zé)部分環(huán)境政策的制定及實(shí)施，對(duì)市鎮(zhèn)履行事權(quán)和支出責(zé)任的審查監(jiān)督。市鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)污染源監(jiān)管以及環(huán)境監(jiān)測(cè)等相關(guān)事務(wù)。從支出責(zé)任來(lái)看，州政府和市鎮(zhèn)政府承擔(dān)污染防治的主要責(zé)任；同時(shí)，橫向轉(zhuǎn)移支付和聯(lián)邦環(huán)境稅的縱向轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮著重要作用。

根據(jù)以上三國(guó)的典型經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可得到如下啟示：一是對(duì)于跨區(qū)域、信息復(fù)雜程度高的污染防治事權(quán)，可以建立跨省際的污染防治協(xié)調(diào)委員會(huì)，統(tǒng)籌一定的財(cái)政資金并專項(xiàng)用于履行此類事權(quán)的支出責(zé)任。二是重視省以下污染防治財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，可在自上而下的改革中引入自下而上的流程，從基層梳理事權(quán)并形成來(lái)自基層的劃分建議，使得最終的劃分更加“接地氣”。三是在污染防治領(lǐng)域建立行之有效的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，在橫向協(xié)調(diào)方面，重點(diǎn)發(fā)揮中央政府的作用。

污染防治財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的原則與建議

在對(duì)污染防治領(lǐng)域公共服務(wù)的特殊性，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的歷史、現(xiàn)狀、問(wèn)題及部分國(guó)家典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行綜合分析和整體把握后，為深入推進(jìn)污染防治領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，提出如下原則與建議。

首先，除了“屬地原則”、“受益原則”和“法治原則”外，污染防治財(cái)政事權(quán)劃分還應(yīng)遵循如下原則。

一是公共服務(wù)均等化原則。污染防治屬于政府應(yīng)提供的基本公共服務(wù)之一，財(cái)政權(quán)責(zé)劃分應(yīng)遵循公共服務(wù)均等化的原則。以市縣級(jí)政府為主，中央和省予以轉(zhuǎn)移支付和政策性支持，在市縣層面財(cái)政能力不足情況下為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)污染防治均等化提供保障。

二是激勵(lì)約束相容原則。中央在下放部分事權(quán)給地方政府時(shí)，要賦予地方行使事權(quán)的自由裁量權(quán)，同時(shí)完善約束機(jī)制，提高地方政府履行事權(quán)的效率。而且，不僅要在縱向上體現(xiàn)中央和地方的管理優(yōu)勢(shì)，也要在橫向上體現(xiàn)政府各部門的職能優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)配合，突出效率。

三是動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。污染防治事權(quán)在劃分中較難做到盡善盡全，且各地污染的情況存在差別，也會(huì)出現(xiàn)一些新的污染現(xiàn)象，事權(quán)劃分應(yīng)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整和糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。

其次，污染防治財(cái)政支出責(zé)任劃分應(yīng)遵循如下原則。

一是誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)原則。對(duì)于具有明確污染責(zé)任主體的污染防治事權(quán)，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)和企業(yè)的作用，污染損失由造成污染的個(gè)人或組織承擔(dān)。

二是財(cái)力配置原則。污染防治事權(quán)主要集中在地方政府，而地方政府的經(jīng)濟(jì)條件和財(cái)力差距較大，需要中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式進(jìn)行財(cái)力配置，解決地方財(cái)力不足而無(wú)法有效履行支出責(zé)任的問(wèn)題。

三是成本收益原則。通過(guò)量化處理的方法，衡量污染防治的成本與收益，對(duì)各級(jí)地方政府須承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行盡可能準(zhǔn)確的估計(jì)，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合地方財(cái)力，對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模進(jìn)行盡可能準(zhǔn)確的估計(jì)。

最后，對(duì)現(xiàn)行污染防治財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分提出如下改進(jìn)建議。

一是細(xì)化各類污染防治事權(quán)，建立二級(jí)事權(quán)和三級(jí)事權(quán)清單。污染防治事權(quán)紛繁復(fù)雜，各具特殊性，對(duì)其事權(quán)的劃分應(yīng)避免籠統(tǒng)化、粗線條，盡可能將事權(quán)明細(xì)化，形成分類分級(jí)的事權(quán)劃分機(jī)制，為深化、細(xì)化地方政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革提供指導(dǎo)和遵循。

二是對(duì)污染防治事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行橫向劃分，保證該領(lǐng)域財(cái)政支出權(quán)責(zé)的充分履行。僅在財(cái)政部門層面是無(wú)法最終劃分清楚污染防治事權(quán)與支出責(zé)任的，必須明確政府各部門在相應(yīng)領(lǐng)域中所發(fā)揮的具體作用，加強(qiáng)各部門間溝通，在部門合力之下推進(jìn)改革走向縱深。

三是將污染防治財(cái)政支出權(quán)責(zé)上移，減少共同事權(quán)。由于污染防治具有外溢性大、跨區(qū)域性的特點(diǎn)，基層政府提供不足，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加大中央和省級(jí)政府財(cái)政支出權(quán)責(zé)，同時(shí)，為提高效率，讓各級(jí)政府財(cái)政支出權(quán)責(zé)更為明晰，需盡量減少共同事權(quán)。

四是完善轉(zhuǎn)移支付體系和地方稅體系，提高地方支出責(zé)任的履行能力。目前，我國(guó)地方政府承擔(dān)了大部分的污染防治責(zé)任，但是，在經(jīng)歷了分稅制改革和“營(yíng)改增”之后，我國(guó)財(cái)權(quán)上移，地方政府自有財(cái)力被削弱，對(duì)其應(yīng)承擔(dān)的污染防治支出責(zé)任“心有余而力不足”，難以保證本級(jí)污染防治支出的持續(xù)性和穩(wěn)定性。建議在短期內(nèi)完善轉(zhuǎn)移支付體系，增強(qiáng)地方政府履行污染防治權(quán)責(zé)的財(cái)力；在長(zhǎng)期，應(yīng)探索地方稅體系的完善之路，在擁有一定財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，形成持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)力履行自身的污染防治事權(quán)和支出責(zé)任。